II SA/Gl 364/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy lokalizacji stoiska handlowego w pasie drogowym oddala skargę. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Dyrektor Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C. (MZUiM) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481), odmówił W.M. wydania lokalizacji ustawienia stoiska handlowego w dniach od [...] r. do [...] r. przy posesji ul. [...] w C. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. w Miejskim Zarządzie Ulic i Mostów w C., został złożony przez W. M. wniosek o zajęcie pasa drogowego – chodnika przy posesji ul. [...] w C., w celu ustawienia stoiska handlowego, z którego miałaby się odbywać sprzedaż produktów rolnych w terminie od [...] r. do [...] r. Podczas wizji ustalono, że w przedmiotowym miejscu szerokość chodnika wynosi 1,90 m, gdzie przy prawidłowo ustawionym stoisku handlowym, którego wnioskowana szerokość wynosi 1 m, szerokość chodnika zostałaby zawężona do 0,9 m. W takiej sytuacji priorytetem dla każdego zarządcy drogi jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kołowego oraz pieszego odbywającego się w pasie drogowym. Niewątpliwie pasem drogowym również jest tutaj przedmiotowy chodnik, który leży w granicach działki gruntu nr 50, która to działka jest w trwałym zarządzie MZUiM. Wnioskodawca nie wykazał, że prowadzenie działalności handlowej we wskazanym miejscu stanowi szczególnie uzasadniony przypadek i wymaga wydania zezwolenia. W odwołaniu W. M. zarzucił naruszenie art. 4 pkt 1, 39 ust. 3 u.d.p., art. 6 i 7 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie zgody na lokalizację ustawienia stoiska handlowego w dniach j.w., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że zasadą jest, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy. W niniejszej sprawie umieszczenie stoiska handlowego w zaproponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji stwarzałoby realne zagrożenie w ruchu pieszym. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania stoisk handlowych. Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim stoiska handlowego będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Skargę na powyższą decyzję złożył W. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nierówne potraktowanie znajdujących się w podobnej sytuacji osób dokonujących sprzedaży z wykorzystaniem tej samej części chodnikowej, na której skarżący zamierzał sprzedawać towary, albowiem zaproponowane przez skarżącego usytuowanie straganu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro inne osoby, takie jak M. C. oraz Pan prowadzący sprzedaż produktów chemicznych ze stoiska dokonują handlu z wykorzystaniem tej samej części chodnikowej. Osoby te wprawdzie mają stragan znajdujący się na sąsiedniej prywatnej działce, ale dostęp do którego klienci mają wyłącznie poprzez część chodnikową; b) art. 20 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej w połączeniu z zasadą proporcjonalności, polegające na nieuzasadnionym i nie niezbędnym - w stanie faktycznym sprawy - ograniczeniu prowadzeniu sezonowego handlu płodami rolnymi, który ma rzekomo zagrażać bezpieczeństwu pieszych poruszających się chodnikiem pomiędzy pasem jezdni a proponowanym miejscem lokalizacji straganu; c) art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p., poprzez niewłaściwą ich wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym odniesieniu poprzez analogię (na s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), stanu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów mechanicznych (samochodów) na jezdni, do stanu zagrożenia w poruszaniu się pieszych po chodniku przy zakładanym usytuowaniu straganu z płodami rolnymi na ul. [...] w C.; d) art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, albowiem zarządca drogi może zezwolić na lokalizacje stoiska handlowego (straganu) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a takim jest czasowa możliwość sprzedaży płodów rolnych z korzyścią dla interesu publicznego mieszkańców, skoro inne osoby dokonują handlu z wykorzystaniem części chodnikowej; e) art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., poprzez jego niezasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, gdy tymczasem ustawienie stoiska handlowego (straganu) na chodniku przy ul. [...] w C. ani nie następuje w pasie drogowym, ani też nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro inne osoby dokonują handlu z wykorzystaniem części chodnikowej i nikt nie kwestionuje nielegalności ich usytuowania straganu; 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 163 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do utrzymania w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C., przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C. z dnia [...]r. b) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na niezgodnych z prawdą obiektywną (materialną) ustaleniach stanu faktycznego i prawnego zawartych w decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję I instancji; c) art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego w całości, w szczególności w zakresie przeprowadzenia wizji lokalnej w dni targowe, która wykaże, że w miejscu które wskazał we wniosku skarżący inne osoby dokonują sprzedaży. Osoby te wprawdzie mają stragan znajdujący się na sąsiedniej prywatnej działce, ale do którego dostęp klienci mają wyłącznie z części chodnikowej; 3. Błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na wynik sprawy, w szczególności oparcie się w zaskarżonej decyzji na ustaleniach zawartych w decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C. i tym samym pominięcie okoliczności, że inne osoby dokonują sprzedaży po tej samej stronie chodnika co proponowana we wniosku przez skarżącego i ich działalność nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. M. C. oraz Pan prowadzący sprzedaż produktów chemicznych ze stoiska dokonują handlu z wykorzystaniem tej samej części chodnikowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C., przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w C., a także zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy - polegający na wydaniu zgody na zajęcie pasa drogowego w dniach j.w. w celu ustawienia stoiska handlowego przy posesji ul. [...] w C. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jest to więc zasada, która ma służyć ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei wg art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Niewątpliwie więc chodnik jest częścią pasa drogowego, przez co organy miały prawo wydać decyzje, które obecnie są kwestionowane. W świetle art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. decyzje mają charakter uznaniowy. To powoduje ograniczony zakres kontroli takich decyzji przez sąd administracyjny. Ogranicza się ona w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04). Taka sytuacja nie miała miejsca. Uzasadnienia są prawidłowe i wynikają z analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Ważą również interes prywatny i publiczny, dając priorytet bezpieczeństwu na drodze i w ruchu pieszym. Zawężenie chodnika przez stoisko, samego skarżącego i klientów, którzy mogą zgromadzić się tam w kolejce, może bowiem spowodować konieczność poruszania się pieszych po jezdni, a to może doprowadzić do sytuacji niebezpiecznych. W uzasadnieniu organu I instancji wyraźnie wskazano, że w przedmiotowym miejscu dopuszczono ruch pojazdów mieszkańców pobliskich posesji w dni targowe. Nie jest więc tak, że ruch samochodów wtedy tam nie odbywa się. Sam skarżący przyznaje, że inne osoby prowadzą handel nie z chodnika, a z prywatnej posesji. Ich sytuacja jest zatem inna. Sąd też nie weryfikuje w niniejszej sprawie legalności ich działalności. Nikt nie zabrania skarżącemu prowadzenia działalności, ale w miejscu do tego nadającym się, tym bardziej, że na te cele przeznaczone jest pobliskie targowisko. Każda wolność konstytucyjna podlega pewnym ograniczeniom ze względu na wartości wskazane w art. 22, art. 31 ust. 3 i in. przepisach Konstytucji. Bezpieczeństwo innych osób w ruchu pieszym i drogowym niewątpliwie jest taką wartością. Skarżone decyzje w żaden sposób nie wyłączają uprawnień skarżącego. Nie we wszystkich miejscach dana działalność może być prowadzona, a chodnik niewątpliwie nie jest miejscem przeznaczonym do ustawienia stoiska handlowego. Jego cel jest zupełnie inny. Idąc tokiem myślenia skarżącego, że chodnik jest lepszym miejscem do handlu, niż pobliskie targowisko, należałoby dopuścić przeniesienie się na chodnik wszystkich kupców z targowiska, co byłoby sytuacją wręcz kuriozalną. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 163 k.p.a., art. 2, 20, 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 pkt 1, 5 i 6, art. 39 ust. 3 u.d.p. ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.