II OSK 3290/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu i rynku środków spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...] oraz zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej: PPIS), na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.; zwanej dalej: u.p.i.s.); art. 5 ust. 1, 2, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z 2005 r., nr 338 s. 1); art. 11 ust. 1, art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c) i lit. h) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r. nr 165 s.1); art. 3 ust. 3 pkt 46, art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1, art. 16 pkt 1, art. 73 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 149; zwanej dalej: u.b.ż.); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.); art. 3 pkt 9, art. 7 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia (WE) 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. (Dz. Urz. UE L. Nr 31 str. 1-24) nakazał [...] niezwłoczne wstrzymanie wprowadzania do obrotu oraz niezwłoczne wycofanie z obrotu i rynku wszystkich sztuk czekolad o nazwach: "[...] ", data produkcji 03.01.2017, "[...] ", data produkcji 04.01.2017, "[...] ", data produkcji 05.01.2017 - które zostały wyprodukowane z produktu pn. "[...],[...] ", nr partii [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej: PWIS), decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. PWIS wskazał, iż opinie prywatne (wykonane na zlecenie skarżącej) nie mogą mieć decydującego znaczenia, gdyż opiniujący działają na zlecenie przedsiębiorcy. Organ pierwszej i drugiej instancji nie ma wiedzy, ile opinii zleciła do wykonania skarżąca i czy ewentualnie wykorzystała do celów dowodowych tylko te, które są zgodne z jej poglądem. Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny jest niezależnym instytutem badawczym, a dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które są powołane do ochrony zdrowia i życia ludzkiego jego opinie są wiążące. Środek spożywczy (miazga kakaowa) był zgłoszony do systemu RASFF zatem istniała uzasadniona podstawa do twierdzenia, iż może on być niebezpieczny. Argumentacja strony nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż każdorazowo po uzyskaniu od strony nowych dowodów przekazywano je do NIZP- PZH, który się do tego dowodu odnosił. Z ocen ryzyka sporządzonych przez NIZP-PZH wynika, że istnieje niebezpieczeństwo związane ze spożyciem czekolad wyprodukowanych przez skarżącą z użyciem zakwestionowanej partii miazgi kakaowej. W ocenie organu odwoławczego nie naruszono art. 3 ust. 3 pkt 46 u.b.ż. w zw. z art. 14 ust. 1, 2, 3, 4, 5 rozporządzenia nr [...] ponieważ nie pominięto badań z wynikiem negatywnym w kierunku Salmonella spp, ale skonfrontowano te wyniki z wynikiem pozytywnym, opinią NIZP-PZH, z której wynikało, że wyniki negatywne wcale nie muszą świadczyć o braku zakażenia tą bakterią. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję PWIS z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podziela stanowiska skarżącej, w którym podważana jest wiarygodność wyników badań miazgi kakaowej przeprowadzonych przez laboratorium [...]. Wskazane laboratorium posiada akredytację, która jest formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą kompetencji organizacji działających w obszarze oceny zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów do wykonywania określonych działań np. prowadzenia badań. Laboratorium [...] posiada akredytację, zatem daje gwarancję spełnienia co najmniej minimalnych standardów rzetelności prowadzonych badań. Wyniki badania uzyskane z takiego akredytowanego laboratorium nie oznaczają, że nie można ich kwestionować, jednakże sposób w jaki czyni to skarżąca, odwołując się w zasadzie jedynie do zawyżenia wielkości próbki, jest nieskuteczny. Ponadto z Załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2073/2005 wynika, iż tolerowany poziom mikroorganizmu jakim jest bakteria Salmonelli w badanej próbce oznaczony został jako "nieobecne". Oznacza to, iż Salmonella w ogóle nie może występować w badanej próbce. Zestawiając to z zamieszczonym pod tym załącznikiem objaśnieniem przydatnym przy interpretacji wyników badań, wskazać trzeba, iż poziom Salmonelli w różnych rodzajach żywności oceniany jest jako: - "jakość zadowalająca", jeśli we wszystkich próbkach nie stwierdzono obecności bakterii, -"jakość niezadowalająca", jeśli obecność bakterii stwierdzono nawet w jednej próbce. Potwierdza to zdaniem Sądu I instancji tezę, iż wielkość badanej próbki, jeżeli nie powoduje naruszenia rzetelności badania, nie jest istotna w stopniu, na jaki wskazuje skarżąca, tj. nie może świadczyć o wadliwości przeprowadzonego badania i dokonanych na jego podstawie ustaleń. Dodatkowo skarżąca posługuje się badaniem próbki miazgi kakaowej o masie 750g metodą PN-EN ISO 6579:2003/AC:2014-11. Z dołączonego do akt sprawozdania z badania nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. przeprowadzonego przez również akredytowane, a więc wiarygodne laboratorium [...] wynika, iż możliwe jest przebadanie wskazanej wielkościowo próbki (w tym przypadku wynik był negatywny). Powyższe zdaniem Sądu I instancji nie pozostawia wątpliwości, iż co do dobranej wielkości próby i metodologii badanie [...] nie może zostać zakwestionowane, co nie oznacza, iż w realiach tej sprawy należało bezkrytycznie przyjąć jego wyniki dla oceny produktu finalnego jakim są czekolady. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że rozpoznając odwołanie, organ II instancji jest zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej. Obowiązek w tym zakresie stanowi kwintesencję dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w którym meritum sprawy ocenione zostaje w sposób pełny przez dwie instancje, przy czym w postępowaniu drugoinstancyjnym możliwe jest również uzupełnienie materiału dowodowego jak i poszerzenie argumentacji prawnej. Określona zatem w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (tak przez organ I jak i II instancji). Za niewystarczające należy zatem uznać takie zachowanie organu odwoławczego, który przytaczając wypowiedzi organu I instancji kwituje je następnie prostym stwierdzeniem, iż w pełni je akceptuje, przy czym nie dokonuje w tym zakresie żadnych własnych ocen zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza zaś w kontekście zarzutów sformułowanych w odwołaniu, które organowi I instancji nie mogły być znane w chwili orzekania. Zestawiając lakoniczność własnych ustaleń i ocen wyrażonych w decyzji PWIS z uchybieniami w zakresie oceny materiału dowodowego, w tym - co istotne - kluczowych dowodów z badań próbek tak masy kakaowej jak i gotowego wyrobu, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji jako wadliwej. PWIS nie odniósł się w sposób jaki można byłoby uznać za zadowalający do kilku istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Po pierwsze, do rozbieżności w wynikach badania laboratorium [...] partii produktu [...] nr [...]. Z wyników badania próbki pobranej dnia 21 grudnia 2016 r. wynika, iż Salmonella, badana dwoma akredytowanymi metodami, wykazuje wynik "podejrzany – verdachting i pozytywny - positive". Jest to przy tym badanie próbki o numerze 161357278 zakończone w dniu 6 stycznia 2017 r. Jednocześnie z wyników badania próbki pobranej dnia 29 grudnia 2016 r. wynika, iż Salmonella wykazuje wynik "negatywny - negativ. Jest to przy tym badanie próbki o numerze 161376831 zakończone w dniu 3 stycznia 2017 r., dotyczące także partii produktu [...]. Pobranie tej próbki było możliwe z uwagi na zablokowanie partii produktu. Ta rozbieżność w wynikach nie jest w sposób przekonujący wyjaśniona, w szczególności w kontekście dalszych ustaleń, a przede wszystkim badań przedstawianych przez skarżącą. Organ nie skorzystał np. z prawa wystąpienia do właściwego organu (swojego odpowiednika w [...]) bądź wprost do laboratorium [...] z wnioskiem o wyjaśnienie rozbieżności tych dwóch badań. Po drugie, w aktach znajdują się wyniki badań akredytowanego, a więc wiarygodnego, laboratorium [...] z których wynika, iż przebadana została miazga kakaowa z próbek dostarczonych 21, 28 i 29 grudnia 2016 r. do przebadania. Żadna z tych próbek nie wykazała wyniku pozytywnego w kierunku Salmonelli. Przebadany został także, i to wielokrotnie oraz przez różne akredytowane laboratoria, gotowy produkt, w postaci czekolad. Negatywne wyniki badania próbek gotowych czekolad wykazuje także akredytowane laboratorium [...] w [...], do którego wystąpił organ I instancji. W kontekście powyższego, za całkowicie nieuzasadnione Sąd I instancji uznał milczenie PWIS w kwestii obowiązku oceny wyników tych badań i zajęcia stanowiska, co do bezpieczeństwa wyprodukowanych z masy kakaowej czekolad w sposób szerszy, niż przez odwoływanie się li tylko do reguł ostrożnościowych. W zasadzie organ bazuje na tym, co wykazał organ I instancji, zaś ten w istocie stwierdza, iż przedstawiane mu przez skarżącą opinie nie są wiarygodne, bo są przez nią zlecone i opłacone, a zatem subiektywne, zaś wyniki badań nie dotyczą całości produktu. Sąd zwrócił uwagę, iż wyniki badań przedstawione przez skarżącą pochodzą od akredytowanych podmiotów. Obalając domniemanie wiarygodności takiego wyniku, konieczne jest wykazanie, iż został on otrzymany w sposób wadliwy, bądź nie ma wpływu na ocenę całej partii produktu. Nie jest przy tym uzasadnione twierdzenie, iż wymagane byłoby przebadanie wszystkich - jak można przypuszczać -czekolad. Kłóci się to z istotą badania kontrolnego próbek produktu, a nie całości produktu. W tej sytuacji jako zasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ w rzeczywistości nie dokonał własnej oceny rozbieżności w wynikach badania próbek masy kakaowej przeprowadzonych przez laboratorium [...] i nie zestawił ich z wynikami analogicznych próbek przeprowadzonych w Polce z wynikiem negatywnym. Zamiast tego bazuje na domniemaniach, iż gotowy produkt może stanowić zagrożenie ze względu na to, iż został wyprodukowany z surowca, względem którego ustalono, choć nie bez wątpliwości i tylko w jednostkowym badaniu, iż może zawierać Salmonellę. W skardze kasacyjnej PWIS zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia (WE) NR 178/2002 Parlamentu europejskiego i Rady, poprzez błędne uznanie, iż środki zastosowane są niewspółmierne do okoliczności sprawy; 2. art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy; 3. art. 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ pominął w uzasadnieniu wydanej decyzji niektóre dowody oraz nie ustosunkował się do nich. PWIS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. PWIS stwierdził, że dokonana ocena stanu faktycznego sprawy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Została ona w sposób spójny, logiczny i zgodny z wiedzą z zakresu działalności gospodarczej wywiedziona w uzasadnieniu postanowień organów obu instancji. Dokonana ocena mieści się również w granicach swobodnej oceny dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Niezbędne czynności to takie, które wystarczą do ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Organy nie mają obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na załatwienie sprawy. Organ zatem nie naruszył przepisu art. 77 k.p.a., opierając się na zebranym materiale dowodowym dokonał jego oceny oraz potwierdził stanowisko organu I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. PWIS stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie elementy decyzji wskazane w tym przepisie, ponadto zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Decyzja ta wymienia również wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które organ uznał za udowodnione oraz motywy jakimi organ kierował się wydając skarżone decyzje. PWIS wskazał następnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.b.ż. środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w treści art. 54 ust. 1 Rozporządzenia (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt stwierdza się, iż "W sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności". Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z wynikami kontroli i badań produktu organ I instancji zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 lit. c) i h) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L 165, 30.4.2004, str.l z późn. zm.) a także w wyniku powiadomienia w międzynarodowym systemie wczesnego ostrzegania RASFF, prawidłowo dokonał czynności poprzez zastosowanie środków niezbędnych do ochronnych zdrowia i życia ludzi. Sąd błędnie wskazał, iż organ działał na domniemaniach i wątpliwymi badaniu jednostkowymi. Przedstawiona teza stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu, który w tym samym uzasadnieniu uznał, iż laboratorium [...] w [...] posiada akredytacje, co skutkuje, iż wyniki badań pochodzące od tej jednostki są wiarygodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może z jednej strony stwierdzać wiarygodności jednostki, opierają się na akredytacji, z drugiej natomiast strony, w tym samym uzasadnieniu poddawać w wątpliwość przeprowadzone przez [...] w [...] badania miazgi. Bakterie Salmonelli Tennessee mogą być rozsiane w różnych partiach, a ich niewykrycie w innych pobranych próbkach nie oznacza, iż w danej partii ich nie ma. Sam fakt zaistnienia bakterii Salmonelli, w badaniu laboratorium przeprowadzonym przez [...] w [...] jest podstawą do zastosowania środków w celu ochrony życia i zdrowia ludzi. Wykrycie w danych próbkach Salmonelli daje podstawę do stwierdzenia, iż cała partia produktu lub jej część może zawierać wyżej wymienioną bakterie. Przy czym sam fakt wykrycia bakterii i domniemanie istnienia jej w całej partii produktu lub tylko jej części nie może być zanegowane przez następne badanie próbek z danej partii. Odmienny pogląd prowadziłby do błędnego domniemania, iż w pozostałej partii, która nie została przebadana nie ma bakterii Salmonelli. Celem przytoczonych rozporządzeń, ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jaki i ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej, jest ochrona zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku oraz produkcji żywności. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd nie ma prawa doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W pełni prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winna natomiast wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa procesowego oraz wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów postępowania nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie ograniczyła się bowiem do wskazania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w jej ocenie zostały naruszone w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wskazane w podstawie kasacyjnej art. 77 i 107 k.p.a. dzielą się na paragrafy, które nie zostały wprost wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Niemniej w rozpoznawanej sprawie niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, rozpoznał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a.). Sąd I instancji uznając skargę za zasadną stwierdził, że PWIS dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonując oceny rozbieżności w wynikach badania próbek masy kakaowej przeprowadzonych przez laboratorium [...] i nie zestawił ich z wynikami analogicznych próbek przebadanych w Polce z wynikiem negatywnym. Zamiast tego oparł się na domniemaniu, iż gotowy produkt może stanowić zagrożenie ze względu na to, że został wyprodukowany z surowca, względem którego ustalono, choć nie bez wątpliwości i tylko w jednostkowym badaniu, iż może zawierać Salmonellę. Stanowisko to uznać należy za zasadne. Zgodnie z przytoczonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), a następnie zajęte przedstawić zajęte stanowisko w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Mając dodatkowo na uwadze, powody uchylenia decyzji PWIS wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dodać należy, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, a co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji zasadnie zauważył, że w sprawie pojawiły się wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, które wymagały rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do kwestii rozbieżności między znajdującymi się w aktach sprawy wynikami badań partii produktu [...] nr [...] wykonanych przez laboratorium [...]. Wyniki badania próbki pobranej dnia 21 grudnia 2016 r. wykazują wynik "podejrzany - verdachting" i "pozytywny - positive". Natomiast badanie próbki tej samej partii produktu pobranej dnia 29 grudnia 2016 r. wykazało wynik "negatywny – negativ". Sąd I instancji zasadnie zauważył także, że organ odwoławczy nie podjął jakiejkolwiek próby wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Jest to o tyle istotne, że w toku postępowania przed organami inspekcji sanitarnej [...] przedłożyła wyniki badań wykonanych przez akredytowane laboratorium [...] z których wynika, iż przebadana została miazga kakaowa z próbek dostarczonych 21, 28 i 29 grudnia 2016 r. Żadna z tych próbek nie wykazała wyniku pozytywnego w kierunku Salmonelli. Jednocześnie jak zauważył, Sąd I instancji, przebadany został także, i to wielokrotnie oraz przez różne akredytowane laboratoria, gotowy produkt, w postaci czekolad, wykazując wynik negatywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może zyskać aprobaty wyrażone przez PWIS stanowisko, iż przedstawione przez [...] wyniki nie są wiarygodne, tylko z tego względu, że są przez nią zlecone i opłacone, a zatem subiektywne, zaś wyniki badań nie dotyczą całości produktu. Stanowisko wyrażone przez PWIS zasadniczo wyklucza bowiem jakąkolwiek możliwość podważenia wyników badań otrzymanych na zlecenie organu inspekcji sanitarnej. Jednocześnie organ zdaje się nie dostrzegać, że badania, których wyniki przedłożyła [...] zostały wykonane przez akredytowane laboratorium. Nie przesądza to jeszcze o merytorycznej wadliwości decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji, ale o istotnym uchybieniu organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygnięcie wątpliwości tego rodzaju było bowiem obowiązkiem organu odwoławczego i jak zasadnie ocenił to Sąd I instancji, obowiązkom tym organ nie sprostał. Autor skargi kasacyjnej stwierdzając, iż organy nie mają obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na załatwienie sprawy zapomina, że zgodnie z regułami rządzącymi postępowaniem dowodowym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, organ rozstrzygnięcie oparł tylko i wyłącznie na części materiału dowodowego uzasadniającej podjęte przez organ rozstrzygnięcie, pomijając dokumenty przedłożone w toku postępowania przez [...]. Uchybienia jakich dopuścił się WPIS w postępowaniu odwoławczym, obrazuje również stanowisko wyrażone przez ten organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej stwierdza bowiem, że WPIS "opierając się na zebranym materiale dowodowym dokonał jego oceny oraz potwierdził stanowisko organu I instancji". Rzecz jednak w tym, że rolą organu odwoławczego nie było potwierdzenie stanowiska organu I instancji, lecz obiektywne ocenienie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, ponowna analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jak trafnie ocenił to Sąd I instancji, z tych obowiązków nie wywiązał się organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia (WE) NR 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady. Sąd I instancji nie stwierdził bowiem, jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, że środki zastosowane przez organy inspekcji sanitarnej są niewspółmierne do okoliczności sprawy. Sąd I instancji stwierdził tylko, że wynikająca z ww. przepisu zasada ostrożności nie może uzasadniać uchybień jakich dopuścił się PWIS. Słusznie Sąd stwierdził, że organy nie mogą zapominać, iż system ochrony konsumentów przed szkodliwą żywnością w którym uczestniczą nie może bazować wyłącznie na domniemaniach i obawach o potencjalny, niepożądany skutek, jaki może wywołać dany produkt spożywczy. W kontekście art. 7 Rozporządzenia (WE) NR 178/2002 Sąd I instancji stwierdził ponadto, że wnioski co do bezpieczeństwa produktu końcowego, powinny zostać wywiedzione na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, natomiast PWIS pominął wyniki pochodzące z akredytowanych laboratoriów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.