II SA/Gl 331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją dnia [...] roku, numer: [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.), w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. , poz. 1422) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "A" s.c. w M., obejmujące, budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową w M. przy ul. [...], na parcelach nr 1 i nr 2. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację, a dodatkowo pismem z 9 października 2017 r. przedłożyli analizę oświetlenia i nasłonecznienia oraz wpływu projektowanych budynków mieszkalnych na zacienianie istniejącego budynku na sąsiedniej działce. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi oraz z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta M. Odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości, złożył przez pełnomocnika W. S., który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2a i art. 35 ust. 1 p.b. oraz § 3 pkt 2 i 4 oraz § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ I instancji, czy obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę jest w istocie budynkiem jednorodzinnym, czy wielorodzinnym. Skarżący wskazał również na naruszenie § 13 ww. rozporządzenia, poprzez niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji umożliwiającej budowę planowanej inwestycji pomimo, że odległość projektowanego budynku od nieruchomości skarżącego jednoznacznie uniemożliwi naturalne oświetlenie jego działki. Zdaniem skarżącego realizacja projektowanej inwestycji zakłóci korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, co stanowi naruszenie art. 144 Kodeksu cywilnego, a wydanie decyzji bez uwzględnienia praw właściciela nieruchomości sąsiadującej wprost narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania stron wynikającą z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej. Odwołujący się zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. niezastosowanie przez organ regulacji, o których mowa w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że zaprojektowana zabudowa bez wątpienia stanowi zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W każdym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość, można wydzielić nie więcej niż dwa lokale mieszkalne. Zgodnie z ustaleniami § 11 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (uchwała [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., opublik. w Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...], poz. [...] z [...] r. – dalej MPZP) - podstawowym przeznaczeniem terenu inwestycji (symbol planu - 306 MN) jest "adaptacja i projektowanie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności". Ustalenia te w żaden sposób nie ograniczają możliwej zabudowy do budynków wolno stojących, czy odrębnych budynków jednolokalowych - jak chciałby odwołujący się. Zaprojektowane usytuowanie budynków nie narusza §13 i §60 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych obiektów budowlanych. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych na podstawie przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego organ wskazał, że ich rozpoznanie pozostaje poza kompetencjami Wojewody Śląskiego. Skargę na powyższą decyzję w imieniu W. S. złożył jego pełnomocnik, który zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 3 pkt 2a i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz § 3 pkt 2, § 3 pkt 4 i § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ I instancji, czy obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę jest w istocie budynkiem jednorodzinnym, czy wielorodzinnym; - §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji umożliwiającej budowę planowanej inwestycji pomimo, że odległość budowanego budynku od nieruchomości należącej do skarżącego jednoznacznie uniemożliwi naturalne oświetlenie działki; - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydanie przedmiotowej decyzji pozwalającej na budowę narusza interes osób trzech, gdyż w istotny sposób pogorszy warunki korzystania z będącej własnością skarżącego działki nr 3, jak również w znaczny sposób wpłynie na jej zacienienie; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy, jak wynika natomiast z zgromadzonego w sprawie materiału, na terenie znajduje się wyłącznie rozproszona zabudowa jednorodzinna, zatem zezwolenie na budowę kompleksu budynków spowoduje powstanie nowego ładu przestrzennego, odmiennego od zastanego sposobu zagospodarowania; - art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo iż charakter projektowanej inwestycji, rozmiary i odległość, jaka ją dzieli od nieruchomości sąsiednich, zakłóci korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę; - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji z uwzględnieniem wyłącznie interesu inwestora bez uwzględnienia praw właściciela nieruchomości sąsiadującej, tj. działki nr 3, a więc wprost naruszającej zasadę równego traktowania stron; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w tych przepisach, a konsekwencji brak kompleksowego zgromadzenia przez Wojewodę Śląskiego materiału dowodowego, a to poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu w postaci dokonania oględzin nieruchomości, której przedmiotowa decyzja dotyczy oraz nieruchomości sąsiednich, w sytuacji, gdy organ powziął informację, że planowana inwestycja może wpłynąć negatywnie na działki sąsiednie; - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego oraz przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do działań władzy publicznej z powodu braku dokładnego wyjaśnienia stopnia ograniczenia dostępu światła dziennego dla całej powierzchni działki skarżącego będącego efektem wykonania budynków na działkach inwestora i oparcie swojego stanowiska jedynie na podstawie prywatnego dokumentu inwestora w postaci analizy zacienienia budynku. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i decyzji wydanej w pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek z przyczyn częściowo innych niż podnoszone w skardze. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy ustalają, podobnie jak autorzy projektu budowlanego, iż teren inwestycji oznaczony jest w planie miejscowym symbolem 306 MN. MPZP dla terenu oznaczonego symbolem 306 MN przewiduje w §11 przeznaczenie podstawowe: adaptacja i projektowanie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności; max. wys. zabudowy - 9 m od poziomu gruntu rodzimego do kalenicy dachu lub szczytu ścianki attykowej; dla jednostek, przez które przebiegają główne przewody sieciowe infrastruktury technicznej (wg rysunku planu) ustala się konieczność przeprowadzenia szczegółowych uzgodnień ze względu na wymaganą strefę ochronną. Pierwszy zarzut dotyczyć musi braku jakichkolwiek rozważań organu I instancji dotyczących spełnienia przesłanki "niskiej intensywności" zabudowy, a inwestycja dotyczy zespołu kilku budynków. Organ I instancji ograniczył się do prostego stwierdzenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym, nie podając jakiejkolwiek argumentacji, która by jego stanowisko wspierała, wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Lakoniczność ustaleń Starosty zauważył nawet Wojewoda, choć nie wyciągnął stąd prawidłowych wniosków. Nie jest to jednak jedyna wada postępowania. Należy zwrócić uwagę, co pominięto w decyzjach (i również w samym projekcie – pkt 1.10 i 1.11 części opisowej), na treść §12 MPZP, który wskazuje, że na terenach, o których mowa w §11, ustala się dalsze lokalne warunki i zasady. W §12 pkt 7 MPZP czytamy, że nowo projektowane oraz rozbudowywane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce (w przypadku dachów wielospadowych - kierunki kalenic) do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. W zakresie projektowanych uzupełnień zabudowy należy dostosować się do istniejącej zabudowy, zachowując ten sam charakter oraz utrzymując istniejące linie zabudowy. W §12 pkt 7 MPZP z całą pewnością nie chodzi jedynie o obiekty "stykające się bezpośrednio" z planowanymi do wybudowania obiektami, co mogłoby sugerować odniesienie do "obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją". W szczególności "usytuowanie na działce" nowopowstałych obiektów może być wg tej regulacji różne, byleby spełniało warunki prawne. Nie chodzi tu więc wyłącznie o obiekty położone w granicy i "stykające się", a o obiekty położone na działce bezpośrednio sąsiadującej. Na temat zastrzeżeń zawartych w §12 organy nie odniosły się i nie przeprowadziły stosownych, szczegółowych analiz. Nawet jeśli w §12 pkt 8 MPZP dopuszcza się odstępstwa od regulacji zawartej w punkcie 7, to muszą być one uzasadnione i wynikać z konkretnych ustaleń. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są więc w tym przypadku realizowane poprzez zapisy MPZP, będącego aktem prawa miejscowego. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Powyższe ustalenia mają istotny charakter. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98, OTK 1999/4/75, Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości, będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. W tego typu sytuacjach istnieje konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu. Odnosząc się do innych zarzutów skargi wskazać należy, że art. 3 pkt 2a p.b. stwierdza, iż przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą istnieć dwa lokale mieszkalne. Skoro sygnalizowane na początku ustalenia nie zostały przeprowadzone i organy nie wypowiedziały się w wymaganym zakresie na temat możliwości wprowadzenia tego rodzaju zabudowy (i jej intensywności), która jest przedmiotem sprawy, stąd trudno w tym momencie wypowiadać się na temat kwestii zacienienia nieruchomości sąsiedniej. Zależy ono bowiem od intensywności zabudowy i położenia nieruchomości na działce sąsiedniej, co ma być dopiero przedmiotem analiz. Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania oraz dodatkowo naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, także miejscowemu. Należy poddać analizie nie tylko niektóre przepisy planu miejscowego, ale także inne, mogące mieć znaczenie, tj. §12 pkt 7 i 8 MPZP. Zgodnie z art. 7 k.p.a. należy mieć na uwadze nie tylko interes jednej strony, ale także interes innych osób. Jeśli organy ustalą jednoznacznie, że budowa została już rozpoczęta, o czym informowano na rozprawie, postępowanie będzie musiało być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, bowiem pozwolenie na budowę może być wydane jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Po jej rozpoczęciu konieczne jest wdrożenie postępowania naprawczego. Sąd nie przesądza treści rozstrzygnięcia, bowiem nie pozwalają na to wadliwe ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.