V SA/Wa 2220/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej; 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z ... października 2017 r. nr ... Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła E. Sp. z o.o. przyznania pomocy finansowej. Zaskarżony akt (rozstrzygnięcie) zapadł w następującym stanie faktycznym: 8 czerwca 2017 r. E. Sp. z o.o. złożyła do ARiMR w Warszawie wniosek o dofinansowanie, któremu nadano numer ... w zakresie działania 5.4. "Przetwarzanie produktów rybołówstwa i akwakultury" w ramach Priorytetu 5 " Wspieranie obrotu i przetwarzania" zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze", o którym mowa w art. 69 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego. ARiMR na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1267), § 27 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 21 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 5. "Wspieranie obrotu i przetwarzania", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz. U. poz. 1965 dalej rozporządzenie z 21 listopada 2016 r.) - odmówiła wnioskodawcy przyznania pomocy. ARiMR wskazał, że w ramach realizowanej od września 2016 r. operacji, wnioskodawca rozpoczął budowę nowej hali produkcyjno-magazynowej o powierzchni użytkowej 2 204,21 m2 (powierzchnia zabudowy 2 382,19 m2). Do nowego budynku zakładu mają zostać przeniesione procesy produkcyjne wraz z magazynowaniem surowca oraz wyrobów gotowych z istniejących obiektów zakładu. Budowa nowej hali produkcyjno-magazynowej to jedyne zadanie zgłoszone do dofinansowania w ramach złożonego wniosku o dofinansowania. Wnioskodawca jako główny rodzaj inwestycji wybrał poprawę bezpieczeństwa, higieny, zdrowia i warunków pracy. Jako dodatkowy rodzaj inwestycji wybrał oszczędzanie energii lub zmniejszenie oddziaływania na środowisko i nowe i udoskonalone produkty, procesy lub systemy zarządzania i organizacji. Organ wskazał, że kosztami kwalifikowalnymi dotyczącymi działań w zakresie prac budowlanych w zakresie działania 5.4 "Przetwarzanie produktów rybołówstwa i akwakultury na podstawie rozporządzenia z 21 listopada 2016 r. w zależności od rodzaju inwestycji są m.in.: budowa, rozbudowa, przebudowa lub remont pomieszczeń przetwórstwa i pomocniczych lub zaplecza socjalnego dla pracowników zakładów przetwórstwa produktów rybnych dla inwestycji, które poprawiają bezpieczeństwo, higienę, zdrowie i warunki pracy. Organ stwierdził, że w przypadku realizacji inwestycji zakwalifikowanej przez wnioskodawcę w ramach rodzaju inwestycji do poprawy bezpieczeństwa, higieny, zdrowia i warunków pracy, robotami budowlanymi podlegającymi kwalifikowalności w rozumieniu rozporządzenia, są tylko i wyłącznie wskazane powyżej roboty, w wyniku których, nie następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że na podstawie analizy złożonego wniosku o dofinansowanie oraz załączonej dokumentacji, stwierdził, że do dofinansowania zostało przedstawione zamierzenie budowlane polegające na budowie nowego budynku tj. hali produkcyjno-magazynowej, które nie wpisuje się w wybrany rodzaj inwestycji wskazany we wniosku o dofinansowanie. W związku z tym, że katalog kosztów kwalifikowalnych wskazany w § 27 ust. 1 jest katalogiem zamkniętym, należało odmówić przyznania pomocy. Od powyższego aktu (rozstrzygnięcia) Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów oraz zarzucając naruszenie: A. art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasady praworządności, tj.: a. odmowę dofinansowania w oparciu o pozaustawową i dowolną przesłankę negatywną kwalifikowalności kosztów, tj. zarzucaną przez organ zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku budowlanego jako efektu operacji, w sytuacji gdy zmiana taka należy do istoty operacji, zaś jej dopuszczalność potwierdzają przepisy prawa budowlanego. b. nieuzasadnienie stanowiska o odmowie przyznania dofinansowania, tj. ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że inwestycja zmieniająca parametry techniczne lub użytkowe istniejącego budynku nie może zostać dofinansowana w ramach wskazanego celu. c. brak współdziałania z Beneficjentem na etapie składania i rozpatrywania wniosku: wniosek został przez Prezesa ARiMR wstępnie zweryfikowany i był cały czas procedowany bez sygnalizowania Beneficjentowi jego niekwalifikowalności; B. art. 13 ust. 4 ustawy polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że objęte wnioskiem zamierzenie nie kwalifikuje się do przyznania pomocy, podczas gdy z wniosku i przedłożonej do niego dokumentacji wynika wniosek oczywiście przeciwny, C. art. 69 ust. i lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia krajowego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, jakoby koszty rozbudowy i przebudowy budynku obejmującego pomieszczenia przetwórstwa i pomocnicze oraz zaplecze socjalne, poprawiające bezpieczeństwo, higienę, zdrowie i warunki pracy - nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne, jeśli tylko skutkują zmianą parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w sytuacji w której ta negatywna przesłana ma charakter pozaustawowy, jest sprzeczna z wykładnią językową użytych przez ustawodawcę pojęć "rozbudowa" i "przebudowa", a przede wszystkim - pozostaje sprzeczna z celem operacji, jakim ma być inwestycja w poprawę bezpieczeństwa higieny, zdrowia i warunków pracy poprzez zmianę warunków lokalowych produkcji i jej zaplecza D. a w konsekwencji powyższych - art. 16 ust. I ustawy - poprzez odmowę przyznania pomocy pomimo złożenia wniosku spełniającego warunki przyznania pomocy wyrażone w art. 13 ustawy. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych decyzji Starosty C. z ... grudnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej z ... sierpnia 2017 r. na okoliczność zakresu operacji oraz spełniania przez nią przesłanki zabudowy/przebudowy istniejącego zakładu produkcyjnego zgodnie z celem operacji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zgodnie z art. 6 pkt 5 lit. b) rozporządzenia UE, jednym z priorytetów Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, jest wspieranie obrotu i przetwarzania poprzez m.in. zachęcanie do inwestowania w sektor przetwarzania i obrotu. Kwalifikowalność wsparcia w zakresie opisanych środków reguluje rozporządzenie krajowe. Z dołączonej do wniosku o dofinansowanie dokumentacji, a w szczególności pozwolenia na budowlę (decyzja Starosty C. z ... grudnia 2013 r. oraz jej zmiana decyzją z ... sierpnia 2017 r.) wynika, że planowana do dofinansowania inwestycja obejmuje rozbudowę i przebudowę zakładu przetwórstwa rybnego, poprzez powiększenie istniejącego obiektu produkcyjnego o nowy budynek hali produkcyjno-magazynowej. połączony z dotychczasowym dwoma łącznikami, a także przebudowę istniejących budynków produkcyjno- magazynowych i socjalnych. Stanowisko organu w zakresie przesłanki odmowy dofinansowania pozostaje wewnętrzne sprzeczne, nie zostało należycie uzasadnione, a przede wszystkim - ma charakter pozaustawowy ponieważ obowiązujące przepisy nie wprowadzają ograniczenia dla inwestycji w postaci rozbudowy/przebudowy pomieszczeń przetwórstwa i pomocniczych lub zaplecza socjalnego - pod postacią niezmienności parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Warunek ten jest nie tylko pozaustawowy, ale stoi w sprzeczności z ustawowymi pojęciami ".rozbudowy" i "przebudowy", jakimi posłużył się ustawodawca, a przede wszystkim - pozostaje sprzeczny z celem operacji ponieważ celem przyznawanej pomocy pozostaje poprawa (a więc zmiana) parametrów technicznych i użytkowych pomieszczeń produkcyjnych i socjalnych. Wyprowadzona przez Prezesa ARiMR dodatkowa, negatywna przesłanka kwalifikowalności wydatków jest także sprzeczna z wykładnią językową. W świetle przepisów Prawa budowlanego, do istoty budowy/rozbudowy oraz przebudowy należy powstanie nowych obiektów budowlanych lub zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektów już istniejących. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, w oparciu o jaki tok rozumowania organ wyprowadził opisany wniosek. Można jedynie przypuszczać, że wyprowadzenie ww. dodatkowej, pozaustawowej przesłanki negatywnej opiera się na użytym w § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia krajowego pojęciu pomieszczenia. Zdaniem strony takie rozumowanie pozostawałoby błędne. Prawodawca posłużył się w ww. przepisie pojęciem pomieszczenia wyłącznie w znaczeniu funkcjonalnym, a to z uwagi na następujące w dalszej części hipotezy dookreślenie, że chodzi o pomieszczenia przetwórstwa i pomocnicze lub zaplecza socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 6 pkt 5 lit. b) rozporządzenia UE, jednym z priorytetów Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego jest wspieranie obrotu i przetwarzania poprzez m.in. zachęcanie do inwestowania w sektor przetwarzania i obrotu. W myśl art. 69 ust. 1 lit. a) i b) nr 508/2014 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 13 maja 2014 r. realizacja wskazanego celu może następować m.in. poprzez wspieranie inwestycji związanych z przetwarzaniem produktów rybołówstwa i akwakultury, które m.in: a. przyczyniają się do oszczędzania energii lub zmniejszania oddziaływania na środowisko, w tym unieszkodliwianie odpadów; b. poprawiają bezpieczeństwo, higienę, zdrowie i warunki pracy. Przepis ten nie określa poza tym żadnych warunków jakie w szczególności mają to być koszty i do jakich inwestycji mają się odnosić. Warunki te i zasady przyznawania pomocy określa rozporządzenie krajowe z 21 listopada 2016 r. W myśl § 27 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 listopada 2016 r. do kosztów kwalifikowalnych operacji w ramach działania, o którym mowa w art. 69 rozporządzenia nr 508/2014 w zakresie, o którym mowa w art. 69 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 508/2014, zalicza się m.in. koszty: a) budowy, rozbudowy, przebudowy lub remontu pomieszczeń przetwórstwa i pomocniczych lub zaplecza socjalnego dla pracowników zakładów przetwórstwa produktów rybnych. Z treści przepisu wynika zatem jasno, koszty jakich przedsięwzięć zalicza się do kosztów kwalifikowanych. Biorąc pod uwagę to, że przedmiotowe rozporządzenie, nie zawiera własnej definicji tych pojęć, a są to pojęcia z zakresu prawa budowlanego, uzasadnione jest sięgnięcie do definicji zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017 poz.1333 t.j.). Ustawa ta w art. 3 pkt 6 stanowi, że jeśli w tej ustawie, mowa jest o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W pkt 7a zaś wskazano m.in., że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których występuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość, bądź liczba kondygnacji. Z treści pkt 1 art. 3 ustawy wynika zaś, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych. Dopuszczenie przez ustawodawcę pokrywania w ramach poddziałania 5.4 jako kosztów kwalifikowanych budowy, rozbudowy, przebudowy wyraźnie wskazuje, że dokonanie inwestycji w postaci budowy obiektu budowlanego, dotyczy również postawienia nowego, dotychczas nie istniejącego obiektu budowlanego, zawierającego określone pomieszczenia lub pomieszczenie, w odniesieniu do których określone zostały parametry techniczne lub użytkowe wskazane w dotyczącym go projekcie budowlanym, zatwierdzonym przez właściwy organ. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek, do twierdzenia, że skoro w § 27 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia użyto sformułowania "pomieszczeń", to oznacza to istniejące pomieszczenia, w odniesieniu do których, nie może nastąpić zmiana parametrów technicznych i użytkowych. Należy przy tym zastrzec, że koszty będą uznane za kwalifikowane jeżeli obiekt budowlany będzie zawierał pomieszczenia przetwórstwa i pomocnicze lub zaplecza socjalnego dla pracowników zakładów przetwórstwa produktów rybnych. Nie mogą zatem to być np. pomieszczenia biurowe. Sąd zgadza się ze stroną, że gdyby ustawodawca miał na uwadze tylko takie inwestycje, które nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych i technicznych pomieszczeń, to ograniczyłby się do wskazania jako kwalifikowane jedynie koszty remontu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Należy uznać zatem, że wskazanie przez ustawodawcę, w przedmiotowym przepisie, że chodzi o pomieszczenia nastąpiło jedynie z przyczyn funkcjonalnych - celem wskazania jakie to mogą być wyłącznie pomieszczenia. W przedstawionym stanie rzeczy w ocenie Sądu doszło do błędnej wykładni treści § 27 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 21 listopada 2016 r. zatem brak było podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. Okoliczność ta powoduje, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązany do merytorycznej oceny złożonego wniosku celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki udzielenia skarżącemu dochodzonej pomocy, co powoduje, że na tym etapie sprawy przedwczesna jest ocena, czy doszło do naruszenia przepisów wskazywanych w pkt A i B skargi. W tym stanie rzeczy uznając, że sprawa nie została prawidłowo rozpoznana Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony akt.