II SA/Kr 785/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T[...] S.A. w W. od decyzji Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 597 zł. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2017 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - powiat Grodzki, nakazał [...] S.A. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z masztu o wys. 15 m anten sektorowych, kierunkowych oraz kontenera technicznego zlokalizowanej na dachu budynku znajdującego się na działce nr [...] obr. jedn. ewid. P., przy ul. [...] w K.. Powodem rozstrzygnięcia było uznanie, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej wybudowana na dachu budynku przy ul. [...] w K., stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno - użytkową, którą należy zakwalifikować, jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ww. ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje, że budowla to całość techniczno - użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie można zakwalifikować przedmiotowej stacji bazowej, jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ww. ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten przez urządzenia budowlane nakazuje rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona na dachu budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. nie jest związana funkcjonalnie z tym budynkiem. Odwołanie od tej decyzji złożył [...] S.A. zarzucając naruszenie: - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki, - art. 29 ust. 2 pkt. 15) i art. 30 ust. l pkt. 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że jakakolwiek zmiana instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę dokonując modyfikacji instalacji, - art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalania, że inwestor był obowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę dokonując jakichkolwiek modyfikacji stacji bazowej telefonii komórkowej, pominięcie, że instalacja antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości do trzech metrów na istniejącym obiekcie budowlanym stanowi urządzenie, które jest na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 15) i art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane zwolnione z obowiązku zgłoszenia, odstąpienie od legalizacji obiektu "z uwagi na występujące zagrożenia życia oraz interes społeczny mieszkańców budynku przy [...] w K.. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 maja 2018 r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, na podstawie których PINB określił krąg stron postępowania. Nie jest także dla MWINB zrozumiałym co było podstawą przyznania przymiotu strony w postępowaniu jedynie części właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy [...] w K.. Zarówno z akt jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy uznani za strony postępowania posiadają lokale zlokalizowane od strony będącej przedmiotem postępowania stacji bazowej, czy też fakt włączenia ich do kręgu stron wynika ze złożenia do PINB wniosku z dnia 24 maja 2016 r. Zdaniem MWINB stronami postępowania winni być jedynie właściciele mieszkań o numerach [...] w budynku przy ul. [...] z uwagi na fakt, że tylko na ich balkonach przekroczone są normy natężenia pola elektromagnetycznego. Przyjętego przez PINB kręgu stron postępowania nie można natomiast uznać za oparte na podstawie prawnej wynikającej z kpa. Z akt postępowania nie wynika także co przemawiało za włączeniem do postępowania Stowarzyszenia "[...]" brak jest bowiem w aktach stosownego wniosku oraz postanowienia o włączeniu do postępowania w charakterze strony. Z informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika natomiast, że siedziba Stowarzyszenia mieści się w budynku przy ul. [...], dlatego nie jest jasne co jest podstawą udziału w/w stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Wg organu odwoławczego przedmiot postępowania powinien być określony w sposób dokładny i jednoznaczny tak aby nie budziło wątpliwości odnośnie jakiego obiektu budowlanego się ono toczy. W aktach PINB brak jest aktualnej mapy ewidencyjnej, dla działki ewidencyjnej, na której znajduje się będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, z uwzględnieniem działek sąsiednich, na które oddziałuje przedmiotowa stacja bazowa. Ponownie rozpatrując sprawę do akt postępowania włączone powinny zostać również wypisy z ewidencji dla działki nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K., oraz działki na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w K.. Następnie na podstawie wypisów z rejestru gruntów oraz treści właściwych ksiąg wieczystych, a także oryginałów lub uwierzytelnionych kopii stosowych postanowień sądów powszechnych ustali właścicieli lokali mieszkalnych, z uwzględnieniem wskazanych powyżej zasad. Dodatkowo wskazano, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jak posadowiona jest stacja bazowa na dachu budynku przy ul. [...], jakie są odległości od budynków sąsiednich, oraz z jakich elementów przedmiotowa stacja została wykonana. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne jest przeprowadzenie oględzin w celu sporządzenia dokładnego szkicu sytuacyjnego, np. na kopii mapy zasadniczej z naniesieniem przedmiotowego obiektu wraz jego wymiarami oraz odległością od granic i sąsiednich zabudowań. Za niezbędne organ uznał także ustalenie, czy wzniesiony maszt stacji bazowej wykonany został zgodnie z dokonanym zgłoszeniem a także, czy doszło w późniejszym czasie do wymiany nadajników z naruszeniem zgłoszeń zarejestrowanych w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. pod znakami [...] oraz [...] Ustalenia wymaga także czas wykonanych robót aby możliwe było ustalenie jakie w czasie wykonywania powyższych robót obowiązywały przepisy. Tak ustalony stan faktyczny pozwoli na ustalenie w sposób bezsprzeczny czy doszło do samowolnej rozbudowy istniejącej stacji bazowej a także, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu czy też z uwagi na naruszenia warunków technicznych jakieś elementy podlegać będą rozbiórce. W ocenie organu zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Konieczne do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga przeprowadzenia praktycznie całego postępowania dowodowego. PINB nie ustalił w sposób wyczerpujący robót wykonanych przedmiotowej stacji bazowej, tym samym nie jest możliwe ustalenie na podstawie zgromadzonego materii dowodowego czy jak twierdzi odwołujący doszło jedynie do rozbudowy legalnie istniejącej stacji bazowej. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. mając na względzie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy, - art. 28 k.p.a. w zakresie określenia stron postępowania w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, - art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy mógł uzyskać brakujące dokumenty i orzec w sprawie merytorycznie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w prawidłowy sposób okoliczności sprawy, jakie mają oznaczać w jego ocenie spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, a więc co do tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżony organ ograniczył się jedynie do swoich wątpliwości co do kręgu stron z uwagi na brak dokumentów mających wskazywać jaki krąg przyjął organ I instancji oraz na jakiej podstawie, przy jednoczesnej nieopartej żadnymi konkretnymi ustaleniami ogólnej ocenie organu odwoławczego co do tego kto winien tworzyć krąg stron. Brak było zatem wyjaśnienia czy w oparciu o art. 136 kpa można przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia informacji w tym zakresie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Z uwagi na te braki w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie ma żadnych przekonywujących argumentów mogących wskazywać na nieprawidłowo ustalony krąg stron. W tej kwestii zaś również wskazane przez organ odwoławczy braki w dokumentacji w postaci mapy ewidencyjnej czy wypisów z ewidencji oraz ksiąg wieczystych można było uzyskać dodatkowym postępowaniem w celu uzupełnienia informacji w tym zakresie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że tylko jednoznaczne ustalenie przez organ II instancji, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, uzasadnia orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 15 kpa. Same wątpliwości w tym zakresie, jak również ustalenie, że krąg stron był "za duży" nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 kpa. Ponadto wg organu odwoławczego przedmiot postępowania powinien być określony w sposób dokładny i jednoznaczny, tak aby nie budziło wątpliwości odnośnie jakiego obiektu budowlanego się ono toczy. Również z takiego stanowiska wynika, iż w tym względzie organ odwoławczy nie wyjaśnił braków postępowania dowodowego, lecz zakwestionował ocenę prawną organu I instancji, zalecając dalszą analizę. Wskazał na dokumenty z innych postępowań nie wzięte pod uwagę przez organ I instancji np. zgłoszenia i zaświadczenia świadczące o legalności zainstalowania masztu – braku sprzeciwu czy informacji, że nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, które z jednej strony mogły być włączone w toku postępowania odwoławczego oraz miałyby wpływ na ocenę prawną. Uzasadnienie takie wskazuje na uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania własnej oceny prawnej poprzez wskazanie jedynie na wątpliwości co do oceny organu I instancji, a zatem de facto na rozstrzygnięcie organu odwoławczego o charakterze reformatoryjnym z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie kasatoryjnym z art. 138 § 2 kpa. Jak wyżej wskazano dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy – zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się zarówna odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 kpa. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego (oceny prawnej organu I instancji) czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska, nie jest przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić, to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 kpa organowi I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy oceni zatem, czy w postępowaniu przed organem I instancji brały udział wszystkie podmioty, którym przysługuje przymiot strony, a jeśli tak wyda rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, uzupełniając materiał dowodowy i kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.