III OSK 499/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 59/18 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2018 r. P. S. za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożył do Prezydenta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie: 1. kopii protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego, na którym omawiano kwestie związane z wygaszeniem trwałego zarządu ustanowionego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] do nieruchomości zabudowanej pętlą autobusową przy ul. [...] róg al. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] ("Decyzja") oraz kwestie wyłączenia z eksploatacji pętli [...] i wprowadzenia układu tras autobusowych z pominięciem tejże pętli, 2. kopii protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego, na którym podjęto ustalenia dotyczące wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego decyzją oraz wyłączenia z eksploatacji pętli [...] i wprowadzenia układu tras autobusowych z pominięciem tejże pętli, 3. kopii notatki/notatek wprowadzających na posiedzenie Zespołu Koordynującego w ww. sprawach. W ocenie Sądu powyższe informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm.) – zwanej dalej "u.d.i.p.". Wyjaśniono, że Zespół Koordynujący [...] nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz urzędu i Prezydenta [...]. Protokoły z posiedzeń tego gremium nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie wynika z Regulaminu pracy Zespołu - stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] zmienionego zarządzeniem tego organu z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] - aby były kierowane do innego podmiotu, lub składane do akt sprawy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Udostępnieniu zatem, jako informacja publiczna, podlegałaby opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia Zespołu Koordynującego wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Będąc natomiast dokumentem wewnętrznym, omawiany protokół służy jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Zespołu organizującego pracę urzędu oraz dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta [...], które mogą być potencjalnie dopiero w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie. Zapisy Regulaminu Zespołu Koordynującego nie stanowią o związaniu Prezydenta [...] stanowiskiem wypracowanym przez ten Zespół. Oznacza to, że stanowisko wypracowane przez Zespół może być zmienione przez Prezydenta [...], który władny jest przyjąć inne rozwiązanie omawianego w ramach Zespołu problemu. Sąd zaakcentował, że krąg osób uczestniczących w posiedzeniach Zespołu został ściśle określony w zarządzeniu Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] i załączniku do tego zarządzenia - Regulaminie pracy Zespołu Koordynującego. Poza osobami zaproszonymi przez Prezydenta [...] na posiedzenia Zespołu nikt inny nie ma wstępu. Jawność posiedzeń Zespołu dotyczy tylko tego kręgu osób. Również protokoły lub wyciągi z posiedzeń Zespołu otrzymują tylko osoby uczestniczące w posiedzeniu z pominięciem osób zaproszonych przez Prezydenta [...] lub Zastępcę Prezydenta [...] przewodniczącego posiedzeniu. Z zapisów zarządzenia i regulaminu nie wynika też by protokoły były dołączane do akt poszczególnych spraw, co potwierdza charakter tych dokumentów jako dokumentów wewnętrznych, służących utrwaleniu przebiegu posiedzenia. Nie odnoszą się do sfery faktów, a jedynie zamierzeń lub projektów organu. Taki sam charakter ma notatka wprowadzająca na Zespół. Dotyczy ona konkretnej sprawy będącej przedmiotem obrad Zespołu, to jednak nie stanowi oficjalnego stanowiska organu, a jedynie określa problem będący przedmiotem posiedzenia. Stanowi zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokument roboczy, wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zaś informacje, o których udostępnienie skarżący wnosił, nie stanowią informacji publicznej, to już z tej przyczyny według Sądu, nie można stwierdzić, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Prezydent prawidłowo poinformował skarżącego o tym fakcie pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., zatem w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym nie może być mowy o bezczynności podmiotu zobowiązanego. W tym stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a,, podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wniosku, iż wnioskowaną informację publiczną można było uznać za tzw. "dokument wewnętrzny"; 2) prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy notatki wprowadzające na posiedzenie Zespołu Koordynującego oraz protokoły z posiedzenia związane są bezpośrednio z wykonywaniem zadań publicznych, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest wyłączenie dostępu do informacji publicznej, ze względu na nieznane ustawie pojęcie tzw. "dokumentu wewnętrznego". W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 15 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu przesłankach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Na wstępie jako nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Zwrócić bowiem należy uwagę na specyfikę postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., wskazują, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 ustawy), tak więc ocena postępowania organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, w tym zarzut błędnej oceny, czy pominięcia materiału dowodowego nie mógł być skutecznie zwalczany zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. bez jego powiązania z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyłającego do przepisów k.p.a. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Oczywiście nie wszystkie przejawy działalności podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (tzw. dokumenty wewnętrzne) - zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej orzeczeniu "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. (...) Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Niewątpliwie zatem informacja publiczna obejmuje informację o działalności takiego organu administracji publicznej jak Prezydent [...]. Natomiast jak słusznie stwierdził Sąd I instancji Zespół Koordynujący nie jest organem administracyjnym lub podmiotem zaliczanym do szerokiego ujęcia podmiotów władzy publicznej – lecz wewnętrznym gremium o charakterze doradczym Prezydenta [...]. Status prawny Zespołu Koordynującego nie został w jakikolwiek sposób unormowany w przepisach rangi ustawowej lub wydanych na podstawie ustawy. Zespół Koordynujący został utworzony Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydenta [...] z późniejszymi zmianami. W załączniku do tego Zarządzenia - Regulaminie pracy Zespołu Koordynacyjnego określono zasady procedowania Zespołu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 114/15 i z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że "protokoły z posiedzeń tego gremium nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wynika z omawianego Regulaminu, aby były kierowane do innego podmiotu, lub składane do akt sprawy. Zgodnie bowiem z powołanym art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". W konsekwencji zasadnie także Sąd I instancji stwierdził, że udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlegałaby opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia Zespołu Koordynującego wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Będąc natomiast dokumentem wewnętrznym, omawiany protokół służy jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Zespołu organizującego pracę urzędu oraz dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta [...], które mogą być potencjalnie dopiero w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie. Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, skoro oddalenie skargi na bezczynność nie było wynikiem ich zastosowania w sprawie. Ograniczenia w dostępie do informacji mogą bowiem dotyczyć wyłącznie informacji publicznej, której żądanie może być skuteczne w oparciu o przepisy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej i nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku) O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj. 2018, poz. 265) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12 (publ.: LEX nr 1226661).