VII SA/Wa 961/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności: decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. w dzielnicy [...] w [...]", oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] znak: [...], uchylającej w części ww. decyzję Prezydenta [...] i umarzającej postępowanie administracyjne organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. Prezydent [...], reprezentowany przez Burmistrza Dzielnicy [...], zwany dalej "inwestorem", wystąpił o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. w dzielnicy [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Prezydent [...] wydał w dniu [...] czerwca 2015 r., decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa powyżej. Po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2017 r. [...]. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] wskazując, że poprzez jej wydanie, podjęto próbę zalegalizowania niezgodnej z prawem budowy tunelu, który w dacie wydania tej decyzji był już wybudowany i oddany do użytkowania przez [...]. Zdaniem spółki decyzja została wydana "dla prywatnego inwestora, a nie w celu publicznym", bowiem nie można przypisać celu publicznego budowie tunelu, który znajduje się na prywatnym parkingu i prowadzi do prywatnego centrum handlowego. Na dowód podnoszonych zarzutów spółka przedłożyła obszerną dokumentację fotograficzną oraz filmową dotyczącą daty realizacji przedmiotowego tunelu. W dniu 20 listopada 2017 r. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. wskazując na brak odniesienia się przez organ do następujących kwestii: 1. "Miasto [...] zawarło umowę z [...]. w sprawie finansowania budowy ul. [...], więc mowa o konieczności realizacji budżetu jest wprowadzeniem w błąd, a nawet oszustwem"; 2. "Budowa nie była przedmiotem żadnego przetargu publicznego do czego jest zobligowane miasto, a jej koszt wyniósł ponad 1 milion złotych"; 3. "Wszystkie koszty pokrywała [...] więc nie ma i nie było nigdy mowy o wykorzystaniu środków budżetowych, one nigdy nie zostały wykorzystane"; 4. "Całkowita próba przedstawienia zupełnie innej rzeczywistości tylko dla celu realizacji swoich bliżej nieokreślonych celów". W piśmie z dnia 3 lutego 2018 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, [...]. zarzuciła naruszenie: - art. 11a ust. 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) - zwanej dalej "specustawą drogową", - art. 11d ust. 1 pkt 3a, 3b i 4 specustawy drogowej, - art. 12 ust. 4g specustawy drogowej , - art. 7, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 30, art. 30 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W piśmie tym spółka zakwestionowała sens realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej z powodu jej znikomego znaczenia dla usprawnienia komunikacji na obszarze objętym jej zakresem. Wskazała, że umowa zawarta w dniu 8 września 2014 r., pomiędzy Urzędem Dzielnicy [...], a [...]. była niekorzystna dla mieszkańców [...], w szczególności mieszkańców i użytkowników nieruchomości znajdujących obok inwestycji, jak również naruszała prawo. Natomiast decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która w istocie była budową tunelu drogowego, prowadzącego z prywatnej nieruchomości do prywatnego garażu podziemnego, stanowiącego miejsce parkingowe dla klientów [...] naruszała art. 7 i art. 21 Konstytucji RP. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno decyzja Prezydenta [...], jak i decyzja Wojewody [...] nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju wyjaśnił, że w sprawie rozważono wszystkie okoliczności, niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ocena podjętego rozstrzygnięcia nie nosi cech dowolności, zaś organ I instancji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił swoją decyzję, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem spółki, że planowana inwestycja drogowa służy tylko interesom prywatnego podmiotu, gdyż jest to inwestycja celu publicznego, realizowana w trybie przewidzianym w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Dalej organ podniósł, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż przedmiotem inwestycji jest budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]., a przyjęte rozwiązania projektowe wpłyną na upłynnienie ruchu i zwiększą bezpieczeństwo ruchu pieszych i kierujących pojazdami. Podkreślił, że inwestycja objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter drogi publicznej. Jest drogą przeznaczoną do użytkowania jako droga publiczna, dostępna dla ogółu użytkowników dróg, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosek o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wyraźnie wskazuje, że chodzi o inwestycję w zakresie dróg publicznych oraz nie zawiera żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi, co przesądza o publicznym charakterze tej inwestycji i dopuszczalności jej realizowania w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Tak określony kształt przedmiotowej inwestycji w pełni odpowiada celowi publicznemu określonemu w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.). Natomiast powiązanie realizacji inwestycji drogowej z usprawnieniami wjazdu na parking [...] – nawet, jeśli ewentualnie zachodzi, to nie ma doniosłego wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji. W żaden sposób nie przekreśla ono znaczenia podstawowego faktu, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczył realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, czyli spełniał przesłankę z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Odnosząc się do kwestii partycypacji prywatnego inwestora w kosztach realizacji inwestycji drogowej Minister wyjaśnił, że nie wyłącza to możliwości zastosowania przepisów specustawy drogowej, gdyż z regulacji art. 16 ust. 1 tej ustawy wynika wręcz obowiązek uczestniczenia w wymaganym zakresie w realizacji inwestycji drogowej, przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Minister Inwestycji i Rozwoju za niezasadny uznał zarzut spółki, że w decyzji z dnia [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się do kwestii braku połączenia tunelu drogowego z ul. [...]. Wskazał, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że zgodnie z treścią decyzji Prezydenta [...] oraz projektem budowlanym, stanowiącym jej integralną część - w ramach przebudowywanej ul. [...] zaprojektowano tunel drogowy, umiejscowiony w jej pasie drogowym. Organ zaznaczył, że [...] wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...], jednakże zrzuty w nim podniesione zostały uznane przez Wojewodę [...] , za niezasadne. Tym samym spółka, wnosząc o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji nie może oczekiwać rozpoznania jej sprawy niejako w kolejnej trzeciej instancji. Za niezasadne Minister uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2a, art. 11d ust. 1 pkt 3a i 3b specustawy drogowej bowiem zostały one dodane ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590) która weszła w życie w dniu 27 października 2015 r., a więc po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] (zwana dalej jako: "skarżąca" bądź "spółka") domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów k.p.a., w szczególności poprzez brak rozpoznania w sposób rzetelny i merytoryczny zarzutów podniesionych przez spółkę w licznych pismach tj. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawa; art. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich podnoszonych zarzutów, oraz lakoniczne i powierzchowne uzasadnienie decyzji w żaden sposób niewyjaśniające przesłanek jej podjęcia; art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu oględzin nieruchomości w celu zbadania i zweryfikowania okoliczności podnoszonych przez spółkę. Skarżąca ponadto zarzuciła, że przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia szeregu przepisów, tj.: - art. 16 ustawy o drogach publicznych; - art.11a ust. 2a, art. 11d ust. 3a, 3b, ust. 4, art.12 ust. 4g specustawy drogowej, - art. 7, 21 ust. 2, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że specustawę drogową zastosowano do budowy prywatnego tunelu drogowego obsługującego wjazd z prywatnej posesji do prywatnego garażu, co w ocenie skarżącej nosi znamiona przestępstwa. Odwołując się do zapisów art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podniosła, że inwestorem przedmiotowej inwestycji niedrogowej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. jest [...]. i w związku z tym, przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do [...], jako bezpośrednio przylegająca do powyższej inwestycji, należała do budowy [...]. Wskazała na naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez zawarcie niekorzystnej dla [...] umowy z inwestorem inwestycji niedrogowej. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie wystąpił żaden interes społeczny poza prywatnym interesem [...], który polegał na lepszym skomunikowaniu [...], zatem nie mogła to być inwestycja celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Jakkolwiek skarżąca spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, którego treść byłaby jej zdaniem naruszona w sposób rażący to z samej skargi jak i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że w istocie skarżącej chodzi o naruszenie art. 1 specustawy drogowej w zakresie w jakim decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. objęta została budowa tunelu drogowego, który w ocenie skarżącej nie stanowi z projektowaną drogą ciągu transportowego i nie może być uznany za inwestycję celu publicznego. Podstawową zatem kwestią, którą w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć było ustalenie, czy do inwestycji będącej przedmiotem postępowania ma zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji pn.: "budowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul[...]. w dzielnicy [...] w [...]", wystąpił wbrew zarzutom skargi uprawniony podmiot tj. właściwy zarządca drogi, zaś decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczyła drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Inwestycją tą została objęta budowa ul. [...] na odcinku 102 m wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej, budową tunelu drogowego, budową zjazdów i chodników, a także przebudową skrzyżowania z ul. [...]. Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2168/11 – publ. Cbois). Z kolei z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, do której odsyła art. 1 ust 1 specustawy drogowej określający jej zakres przedmiotowy wynika, że droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje, o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową. Art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa. Jak wyżej zaznaczono zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz projektem budowlanym stanowiącym integralną jej część w ramach przebudowywanej ul. [...] zaprojektowano tunel drogowy usytuowany w pasie drogowym ulicy, będący usprawnieniem wjazdu na parking [...]. Sąd podziela stanowisko organów, że nawet gdyby przyjąć, że ww. tunel drogowy stanowi element niezwiązany z drogą nie stanowiłoby to naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, a tym samym specustawy drogowej. Z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeśli zezwoli na to właściwy zarządca drogi. Lokalizacja obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego nie przesądza o tym, że teren, na którym obiekt ten ma być zlokalizowany nie może być uznany za pas drogowy. W konsekwencji, co do zasady dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości w celu utworzenia na niej pasa drogowego i umieszczenia na terenie tej wywłaszczonej nieruchomości obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1343/14). Rację mają także organy uznając, że powiązanie realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej z usprawnieniami wjazdu na parking centrum handlowego nie przekreśla znaczenia podstawowego faktu, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczył realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. budowy drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że sporna inwestycja służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy rozbudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowi cel publiczny. Według art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe, drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowalnych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oznacza to, że rozbudowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część użytkowników drogi będzie z niej korzystać (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 2617/15). Ponadto budowa dróg publicznych obejmuje budowę wszystkich niezbędnych elementów infrastruktury, których celem jest utworzenie lub polepszenie komunikacji pomiędzy terenami przyległymi do drogi. Zarzuty skarżącej spółki, że inwestycja w zakresie budowy tunelu stanowi "obsługę wjazdu z prywatnej posesji do prywatnego garażu", nie zasługują zatem na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organów, że obsługa komunikacyjna przylegających terenów jest logiczną konsekwencją budowy każdej drogi publicznej, gdyż każdy element przestrzeni miejskiej musi być odpowiednio skomunikowany z systemem dróg publicznych. Z art. 11 e specustawy drogowej wynika, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i uzasadnienia wyboru przyjętego wariantu. Inwestor nie ma też obowiązku uwzględnienia wszystkich, najczęściej sprzecznych ze sobą, oczekiwań stron i uczestników postępowania. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Innymi słowy, organ bada, czy projektowana inwestycja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przez rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie Sądu zakres wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej był zgodny z w/w rozporządzeniem także w odniesieniu do budowy spornego tunelu drogowego, który należy traktować jako ciąg transportowy w rozumieniu § 140 ust. 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia tj. umieszczone w pasie drogowym urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 16 ustawy o drogach publicznych w zakresie udziału w budowie inwestycji podmiotu, który posiada własne zamierzenie budowlane przy danej drodze tj. [...] Zarzut ten jest bezprzedmiotowy w związku z tym, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Wynika z tejże regulacji wręcz obowiązek takiego podmiotu, jak [...] uczestniczenia w wymaganym zakresie, w realizacji inwestycji drogowej przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Taka partycypacja w budowie drogi publicznej w żadnym razie nie powoduje, że ta droga ma charakter drogi wewnętrznej. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 11a ust. 2a, art. 11d ust. 1 pkt 3a i 3b specustawy drogowej, bowiem jak słusznie zauważył organ odwoławczy przepisy te zostały dodane do tejże ustawy ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590) która weszła w życie w dniu 27 października 2015 r. tj., po dniu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim skarżąca wskazała na nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości w celu zbadania i zweryfikowania okoliczności przez nią podnoszonych. Wskazać w związku z tym należy, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zobligowany jest do uwzględnienia jego specyfiki, polegającej na możliwości prowadzenia postępowania dowodowego jedynie w ograniczonym zakresie. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest w szczególności postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a tym bardziej nie może prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny, czy weryfikowana decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, przedmiotem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym jest inna decyzja, a nie rozstrzygnięcie danej sprawy, organ nie prowadzi bowiem w tym postępowaniu zwykłych czynności procesowych o charakterze dowodowym. W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, bowiem gwarantowane prawo własności może być ograniczone zgodnie z warunkami określonymi w art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. Realizacja celu publicznego, a temu służy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma gwarantować, iż nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w konstytucyjne prawo własności. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo dokonał analizy podnoszonych przez skarżącą okoliczności, a postępowanie przeprowadził zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a także wyczerpująco wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. Odniósł się również do argumentów podnoszonych przez skarżącą zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli jej zarzuty nie mają prawnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zgodności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., słusznie stwierdzając, iż decyzje te nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, jak również żadną inną wadą powodująca ich nieważność. Zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., po. 1369 ze zm.) oddalił skargę.