I OSK 135/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R., R. M. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I SA/Wa 1853/17 w sprawie ze skargi A. R., R. M. i A. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2018 r., sygn. I SA/Wa 1853/17, oddalił skargę A. R., R. M. i A. R. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z [...] września 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażalenia skarżących na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania, utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy uzasadnił, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda trafnie uznał, że niedopuszczalne byłoby orzekanie po raz wtóry w tej samej sprawie. Minister wskazał, że na wniosek A. R., E. R. i A. R. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2002 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w C. wraz z zespołem dworsko-parkowym o łącznej pow. 432 ha, stanowiąca byłą własność J. D. - podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Następnie, postanowieniem z [...] października 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez strony do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny kolejne postępowanie, dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Minister powołał się na utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że takie postępowanie winno podlegać umorzeniu w sytuacji, gdy organ nie dostrzegł przeszkód do jego prowadzenia bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 2093/13). W przeciwnym razie, tak jak miało to miejsce w badanej sprawie, organ winien zastosować art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako: "k.p.a.") - co też Wojewoda [...] uczynił. W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż rozpoznawany obecnie wniosek o stwierdzenie, w oparciu o § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, że zespól dworsko-parkowy w C. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e wskazanego dekretu, był już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, które zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. W konsekwencji organ I instancji miał podstawy do uznania, iż postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Fakt uprzedniego rozstrzygnięcia dotyczącego objęcia reformą rolną ww. majątku ziemskiego jest okolicznością tego rodzaju, że omawiana sprawa w tym zakresie przestała istnieć - w związku z czym organ nie miał podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku tożsamości sprawy wszczętej badanym wnioskiem ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. - Minister wskazał, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni oraz pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa organu. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Organ podkreślił, że tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i prawna sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2017 r. ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. niewątpliwie występuje. Wnioskodawcy są spadkobiercami i swoje uprawnienia wywodzą w linii prostej od właściciela przejętego majątku w C., tym samym organ odwoławczy przyjął, że zaistniała tożsamość podmiotowa, uniemożliwiająca ponowne prowadzenie sprawy. W ocenie organu wystąpiła również tożsamość przedmiotowa, gdyż wnioskodawcy złożyli, w trybie § 5 wymienionego rozporządzenia, wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej o niepodpadanie pod jego działanie zespołu dworsko-parkowego, który wchodził w skład dawnego majątku w C. Natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. stwierdzała, że ww. nieruchomość ziemska wraz z zespołem dworsko-parkowym o łącznej pow. 432 ha - podpadała pod działanie wskazanego przepisu dekretu PKWN z 1944 r. W ocenie organu występuje ponadto tożsamość podstawy prawnej, ponieważ podstawą orzekania w 2002 r. był powołany we wniosku art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Przy czym przyjęcie przez Wojewodę [...], orzekającego w 2002 r., takiej a nie innej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, nie świadczy o wydaniu decyzji na jakiejś odmiennej podstawie prawnej. Normy prawne, które stosował wówczas Wojewoda [...] zostały jednoznacznie w decyzji przywołane i wyjaśnione – i są to te same podstawy, na które obecnie powołują się skarżący. Minister uznał także, że bez znaczenia dla sprawy jest uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 2/06. Żadna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie modyfikuje bowiem zakresu powagi rzeczy osądzonej, wynikającego z wcześniej wydanych decyzji administracyjnych. Na zakończenie podkreślił, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Rolę gwarancyjną w stosunku do tej zasady spełnia przepis art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie tej reguły poprzez ponowne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie pociągałoby za sobą sankcję nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. - z uwagi na bezzasadne uznanie, iż zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym ostateczniej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. podczas, gdy pomiędzy sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2002 r., a sprawą administracyjną, której dotyczy wniosek z 14 kwietnia 2017 r., nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, bowiem sprawa rozstrzygnięta decyzją Wojewody w 2002 r. rozstrzygała kwestię niepodpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 1944 r. nieruchomości ziemskiej położonej w C. o łącznej powierzchni 432 ha, zaś wniosek z 14 kwietnia 2017 r. dotyczył stwierdzenia, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), niepodpadania po działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu dworsko-parkowego w C. obejmującego działkę nr [...] o pow. 1,32 ha. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przedmiotowe postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a k.p.a. Celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Sąd wskazał dalej, że ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Sąd podkreślił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym Sąd wyjaśnił następnie, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zachodzi w niej powaga rzeczy osądzonej, ponieważ wnioskodawcy powołując § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - wskazali, że zespół dworsko - parkowy w C., gm. P., wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej położonej w C., stanowiący dawną własność J. D., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przy czym określili precyzyjnie, iż zgłoszone żądanie dotyczy działki nr [...] o pow. 1,32 ha, położonej w C. Uprzednio zaś Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2002 r. stwierdził, że cała nieruchomość ziemska położona w C., wraz z zespołem dworsko-parkowym, podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna. Skarżący podnoszą jednak, iż organ nie badał uprzednio istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem rolnym prowadzonym w tym majątku, a wskazanym zespołem dworsko-parkowym. Sąd stanął na stanowisku, że rację miał organ administracji uznając, iż zachodzi tożsamość obu spraw. Wskazał, że orzeczenie z 11 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący w swoim wniosku 14 kwietnia 2017 r. powołali właśnie taką podstawę swojego żądania - przy czym zostało ono zawężone do jednej z działek ewidencyjnych, na której umiejscowiony jest zespół dworsko-parkowy. Poza tym w powołanym rozstrzygnięciu Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość położona w C. - wraz z zespołem dworsko-parkowym - o łącznej pow. 432 ha, stanowiąca własność J. D, podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, iż organ wypowiedział się co do wszystkich składników tego majątku, w tym także odnośnie zespołu dworsko-parkowego. Sąd wskazał, że taki zakres ustaleń tego orzeczenia nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd wyjaśnił, że skoro następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu o reformie rolnej z 1944 r., posiadają już prawomocne rozstrzygnięcie organu w tej kwestii, to nie mogą twierdzić, że zawężenie przedmiotu postępowania do części przedmiotowej nieruchomości stanowi o tym, że w sprawie nie występuje powaga rzeczy osądzonej. Sąd odnosząc się do stanowiska skarżących, iż ich wniosek nie jest tożsamy z uprzednio rozstrzygniętym żądaniem i wskazując, że organ w uprzednio wydanej decyzji nie rozstrzygnął kwestii związku funkcjonalnego wymienionego zespołu z resztą nieruchomości ziemskiej, stwierdził, że nie mają racji. Wyjaśnił, że brak takiej analizy w decyzji nie jest argumentem przemawiającym za tym, iż obecne żądanie wszczęcia postępowania nie narusza uprzedniego, ostatecznego orzeczenia, właśnie w tej części. Pojęcie związku funkcjonalnego pojawiło się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiąc interpretację przepisów dekretu o reformie rolnej. Sąd wskazał, iż nie oznacza to, że zmiana sposobu interpretacji tych przepisów, czy też ich wyjaśnienie dla potrzeb stosowania, jak w powołanej przez strony uchwale, powoduje, że organ nie rozstrzygnął w tej części wniosku. Oczywiste jest, iż orzeczenie w tej części zapadło już w 2002 r.- lecz w oparciu o inną interpretację przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za tym stanowiskiem przemawia też fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, nie uważa się, iż sposób interpretacji danego przepisu może stanowić rażące naruszenie prawa. "Rażące naruszenie prawa" zachodzi bowiem w przypadku przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W ocenie Sądu fakt, że wydając decyzję w 2002 r. Wojewoda zinterpretował przepisy dekretu PKWN w określony sposób, nie powoduje, iż strony są uprawnione do ponownego wystąpienia o rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Mogły one bowiem skutecznie zaskarżyć w administracyjnym toku instancji uprzednie orzeczenie. Nie skorzystały jednak z tej możliwości - wnosząc odwołanie po terminie. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że decyzja z 2002 r. objęta została zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Zatem może zostać ona zbadana tylko w stosownych trybach służących wzruszaniu decyzji ostatecznych, jest wykonalna i znajduje się w obrocie prawnym, wywołując w nim skutki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej bezzasadnym uznaniem, iż zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawny ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] podczas gdy pomiędzy sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. a sprawą administracyjną, której dotyczy wniosek z 14 kwietnia 2017 r. nie zachodzi tożsamość przedmiotowa bowiem sprawa rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. rozstrzygała kwestię niepodpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskiej położonej w C. o łącznej powierzchni 432 ha zaś wniosek z 14 kwietnia 2017 r. dotyczył stwierdzenia na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.) niepodpadania po działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu dworsko-parkowego w C. obejmującej działkę nr [...] o pow. 1.32 ha, co w konsekwencji doprowadziło do braku równej ochrony prawa własności - roszczenia o restytucję własności, o którym mowa w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazując na powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględniwszy skargę uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawą oddalenia skargi było uznanie za prawidłowe ustaleń organów, dotyczących wystąpienia przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie kluczowy jest zatem art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20120 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z treścią, art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w cytowanym przepisie jest sytuacja należy rozumieć takie sytuacje, która w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: 1) występują te same podmioty w sprawie, 2) dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3) tego samego stanu prawnego, a do tego 4) w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że zachodzi tożsamość sprawy pomiędzy wnioskiem z 14 kwietnia 2017 r. zawierającym żądanie stwierdzenia, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), niepodpadania po działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu dworsko-parkowego w C. obejmującego działkę nr [...] o pow. 1,32 ha, a postępowaniem administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] decyzją z [...] kwietnia 2002 r., na [...], mocą której organ stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w C. wraz z zespołem dworsko-parkowym o łącznej pow. 432 ha, stanowiąca byłą własność J. D. - podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Niewątpliwie zatem zachodzi pomiędzy tymi sprawami tożsamość przedmiotowa, w obu przypadkach sprawa dotyczyła nieruchomości nieruchomość ziemskiej położonej w C. wraz z zespołem dworsko-parkowym o łącznej pow. 432 ha. Z tym, że nowym wnioskiem objęto tylko działkę nr [...] o pow. 1,32 ha, na której umiejscowiony jest zespół dworsko-parkowy. Także w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa bowiem obecny wniosek pochodzi od następców prawnych właściciela przejętego majątku w C. Identyczna jest również podstawa prawna (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej) oraz treść żądania (uznanie, że nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Należy zauważyć, że skarżący nie wskazują żadnych nowych okoliczności faktycznych, czy też prawnych. Ich wniosek z 14 kwietnia 2017 r. sprowadza się do żądania ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 i orzecznictwa sądowoadministracyjnego uwzględniającego powyższą uchwałę. Ustosunkowując się do powyższego należy wskazać, że zmiana wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie zmienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, który jest tożsamy z tym jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 2002 r. Zmiana wykładni przepisu nie zmienia bowiem przepisu prawa i nie powoduje zmiany stanu faktycznego. W orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "okoliczności faktyczne" należy rozumieć w znaczeniu języka potocznego, jako zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym lub ich niewystąpienie. "Okolicznością faktyczną" nie może być zatem sam proces myślowy, wnioskowanie, związek pomiędzy różnymi okolicznościami faktycznymi czy też związek z przepisami prawa i jego wykładnią (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II FSK 331/13, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że na dzień składania przez skarżących kasacyjnie wniosku z 14 kwietnia 2017 r. w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja rozpoznająca wniosek z 26 stycznia 2002 r. A. R., E. R. i A. R. żądający wydania decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność państwa zespołu dworsko – parkowego w C., gmina P. powiat J. nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bowiem obiekt ten nie podpadał pod przepisu dekretu Z wyżej wskazanych powodów, nie zasadny zarzut naruszenia art. 61a §1 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez brak równej ochrony prawa własności. Wyżej wskazane przepisy zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 3 § 2 k.p.a. jest przepisem ustrojowym i określa przedmiot i zakres działania sądów administracyjnych, a jego funkcją jest wyznaczanie przesłanek dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a nie sposób dokonywania sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 k.p.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne tymczasem przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i 153 p.p.s.a. Skoro przepis art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę, to nie mógł być skuteczny zarzut jego naruszenia oraz art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.