VII SA/Wa 617/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. Sp. k., od decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., nakazującej stronie doprowadzić budynek przy ulicy N. w W. do poprzedniego stanu poprzez wskazane działania oraz odstępującej od wydania nakazu w zakresie prac remontowych wykonanych na antresoli (z wyjątkiem pomieszczenia sauny) oraz wykonania kamiennej posadzki w nawie bocznej sali recepcyjnej banku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 2187 ze zm.) w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Minister wskazał, że budynek przy ulicy N. (dawny P.) został wpisany do rejestru zabytków decyzją [...] Konserwatora Zabytków [...] z [...] lipca 1965 r. (nr rejestru [...]). Stwierdził, że okolicznością bezsporną jest fakt wykonania przez F. Sp. z o.o. Sp. k. robót budowlanych przy zabytku i innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11. Organ odwoławczy podniósł, że samowolne podzielenie reprezentacyjnego wnętrza dawnej sali recepcyjnej banku na mniejsze pomieszczenia, wykonanie podwieszanych sufitów, wykończenie podłóg z drewnopodobnych paneli podłogowych, zmiana koloru ścian oraz umieszczenie urządzeń technicznych przeznaczonych do ćwiczeń negatywnie wpłynęły na wartości zabytkowe i przyczyniły się do degradacji wnętrza reprezentacyjnej sali. W sali zamontowano ponadto elementy wentylacji mechanicznej, nagłośnienia i informacji wizualnej, zakończenia przewodów instalacji wentylacji mechanicznej zamontowano w nadślemieniach pięciu okien od strony ul. Pankiewicza, demontując całe skrzydła łukowych nadślemieni wieńczących wysokie, dwuskrzydłowe okna reprezentacyjnego parteru budynku. W miejsce stolarki okiennej wstawiono blendy, w których umieszczono po dwa elementy systemu wentylacyjnego, co wpływa negatywnie na wygląd elewacji i wnętrza budynku. Stopnie schodów prowadzących do sutereny wykończono blachą ocynkowaną, skuto tynki w klatce schodowej i części pomieszczeń sutereny odsłaniając wątek ceglany. Wprowadzono także zmiany w obrębie antresoli ponad dawną halą biurową, znajdującą się za salą recepcyjną w skrzydle banku od strony ul. P., zmieniono wystrój korytarza, przebudowano łazienki i wykonano saunę. W bocznej części d. sali recepcyjnej wykonana została posadzka kamienna nawiązująca wyglądem i kolorystyką do marmurowej posadzki w nawie głównej. Wskazano w decyzji, że funkcjonowanie sauny, z uwagi na wysoką temperaturę oraz podwyższoną wilgotność powietrza w trakcie jej użytkowania, może stwarzać zagrożenie dla zabytkowych wnętrz. Zmiana wystroju korytarza oraz remont pomieszczeń sanitarnych nie naruszyły natomiast wartości zabytkowych budynku, ponieważ antresola jest konstrukcją wtórną i pełniła funkcję zaplecza technicznego. Odnosząc się do argumentacji odwołania Minister wskazał, że nieinwazyjność i odwracalność przeprowadzonych robót nie wpływa na okoliczność naruszenia przepisów o ochronie zabytków przez brak uprzedniego uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja [...] Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2017 r. jest zasadna i nie narusza prawa. F. Sp. z o.o. Sp. k. złożyła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zarzucając naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku należytej weryfikacji stanu faktycznego i dowodów na okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącej w postępowaniu dowodowym nie wykazano zagrożeń dla zabytkowego obiektu, a wszystkie wykonane prace mają charakter tymczasowy i są łatwe do usunięcia lub zastąpienia elementami ruchomymi o identycznych funkcjach użytkowych. Ponadto przy wyznaczaniu terminu przywrócenia stanu poprzedniego nie uwzględniono terminu wygaśnięcia umowy najmu. Skarżąca podniosła, że przykrycie kamiennej posadzki panelami spełnia najwyższe standardy staranności w zabezpieczeniu zabytkowego obiektu, a jej odsłonięcie poprzez usunięcie zabezpieczeń chroniących posadzki popsuje wygląd zabytku i spowoduje zagrożenie dla zabytkowej posadzki. Skarżąca wskazała, że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że ulokowana na antresoli sauna stanowi realne zagrożenie dla stanu budynku. Zdaniem skarżącej nakaz usunięcia wentylatorów umiejscowionych w nadślemieniach niektórych okien od strony ul. P. nie uwzględnia okoliczności uzasadniających ich utrzymanie (konieczność zapewnienia wentylacji lokalu). Ponadto wentylatory umieszczone na bocznej, krótkiej elewacji nie wpływają negatywnie na otoczenie zabytku i widok na zabytek. Skarżąca podniosła ponadto, że to nie ona dokonała wymiany stolarki okiennej na plastikową, zatem zakres nakazu i jego adresat są ustalone nieprawidłowo. Wskazała także, że w aktach konserwatorskich nie ma żadnych dowodów na okoliczność zabytkowego znaczenia tynków w suterenie. Nie przeprowadzono równocześnie żadnych dowodów na okoliczność stanu zachowania tynków w pomieszczeniach sutereny, zanim zostały one usunięte, organy oparły się jedynie na założeniu ich autentyczności. W odniesieniu do nakazu demontażu blachy ocynkowanej ze stopni schodów prowadzących do sutereny skarżąca podniosła, że zabezpieczenie schodów blachą antypoślizgową było konieczne, bowiem schody były zniszczone i popękane. Skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie pominięto prawomocne orzeczenia organów zapadłe wcześniej w odniesieniu do adaptacji będącej przedmiotem sporu w sprawie. Skarżąca powołała się w tym zakresie na decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania powierzchni usługowej dawnego banku na powierzchnię użyteczności publicznej z funkcją usługowo-handlowo-biurową (klub sportowy) oraz na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2017 r. znak [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w przedmiotowym budynku, adaptowanego na klub fitness lokalu bez wymaganego zgłoszenia. Zdaniem skarżącej z powyższych decyzji wynika, że dokonane przez Spółkę zmiany nie mają istotnego znaczenia dla zachowania zabytkowego gmachu, mają charakter odwracalny, nietrwały i nie naruszają przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2017 r., która organ I instancji: 1. nakazał F. Sp. z o.o. Sp. k. doprowadzić budynek przy ul. N. w W. do poprzedniego stanu poprzez: demontaż wtórnie wykonanych ścian działowych, podwieszanych sufitów, wykończenia podłóg z paneli drewnopodobnych oraz przywrócenie pierwotnego koloru ścian we wschodniej sali recepcyjnej dawnego banku, dostosowanego do pozostałej części ścian sali recepcyjnej; demontaż urządzeń technicznych (elementów systemu wentylacji mechanicznej, systemu nagłaśniającego) oraz uzupełnienie ubytków tynku powstałych na skutek demontażu tych elementów i scalenie kolorystyki ścian; przywrócenie pierwotnych podziałów stolarki okiennej w pięciu łukowo zamkniętych nadślemieniach okien od strony ul. P.; usunięcie urządzeń sauny z pomieszczenia na antresoli; demontaż blachy ocynkowanej ze stopni schodów prowadzących do sutereny; otynkowanie ścian w pomieszczeniach sutereny w miejscu skutych tynków i pomalowanie ścian na biało, 2. odstąpił od wydania nakazu w zakresie prac remontowych wykonanych na antresoli (z wyjątkiem pomieszczenia sauny) oraz wykonania kamiennej posadzki w nawie bocznej sali recepcyjnej banku. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 45 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Budynek przy ul. N. w W. został wpisany do rejestru zabytków decyzją [...] Konserwatora Zabytków [...] z 1 lipca 1965 r. (nr rejestru [...]). Organy orzekające w sprawie oceniły, że na wykonane przez F. Sp. z o.o. Sp. k. w tym budynku prace wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ustawy. Bezsporne jest przy tym, że takiego pozwolenia nie uzyskano. Organy obu instancji uznały, że część podjętych przez najemcę obiektu działań naruszyła wartości zabytkowe chronionego budynku i jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Organy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadniły swoje stanowisko, a zaprezentowana argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu. Jak wskazano, gmach dawnego [...] należy do nielicznych przykładów budynków w W., które zachowały zewnętrzną formę, a także większość autentycznego wystroju i wyposażenia wnętrz, świadczącego o ich pierwotnym przeznaczeniu. Należał do najkosztowniejszych gmachów bankowych ówczesnej Europy. Został niezwykle starannie zaprojektowany i wykończony najwyższej klasy materiałami przy udziale uznanych artystów i renomowanych firm rzemieślniczych. Zdaniem organów prace wykonane samowolnie przez najemcę lokalu w dawnej sali recepcyjnej [...], która posiada reprezentacyjny charakter zaakcentowany bardzo bogatym wystrojem dekoracyjnym, polegające na podzieleniu reprezentacyjnego wnętrza na mniejsze pomieszczenia, wykonaniu podwieszanych sufitów, wykończeniu podłóg z drewnopodobnych paneli podłogowych, pomalowaniu ścian na ciemny oliwkowy kolor, umieszczeniu urządzeń technicznych, dokonaniu zmian w obrębie stolarki okiennej, przyczyniły się do degradacji wnętrza reprezentacyjnej sali dawnego banku i są niedopuszczalne ze względów konserwatorskich. Organy uznały, że również działania podjęte przez najemcę w suterenie, polegające na wykończeniu stopni schodów blachą ocynkowaną oraz skuciu tynków w klatce schodowej i części pomieszczeń sutereny zmieniają wygląd historycznych wnętrz i są niedopuszczalne ze względów konserwatorskich. Jak wskazał organ I instancji, suterena stanowi ważną część zabytkowego budynku i nosi ślady pierwotnego przeznaczenia. Znajdował się tutaj skarbiec banku i zachowała się cześć autentycznego wyposażenia, istotne jest więc zachowanie wnętrz, do których były przeznaczone, w możliwie niezmienionej formie. Zdaniem organów także funkcjonowanie sauny na antresoli, z uwagi na wysoką temperaturę oraz podwyższoną wilgotność powietrza w trakcie jej użytkowania, może stwarzać zagrożenie dla zabytkowych wnętrz. W odniesieniu do zmiany wystroju korytarza, remontu pomieszczeń sanitarnych i wykonania posadzki kamiennej w bocznej części sali recepcyjnej organy uznały, że nie naruszyły one wartości zabytkowych budynku. W ocenie Sądu prawidłowo zatem [...] Konserwator Zabytków uznał, że wykonanie przez skarżącą opisanych prac przy zabytku wpisanym do rejestru – bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego - uzasadniało wydanie w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Argumenty strony skarżącej, zmierzające do wykazania, że wykonane prace nie mają negatywnego wpływu na wartości zabytkowe, mają jedynie charakter polemiczny i nie podważają prawidłowych ustaleń organów. Zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i [...] Konserwator Zabytków, posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jaki wpływ na wartości zabytkowe obiektu mają wykonane prace. Całkowicie chybiony jest zawarty w skardze argument, że decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2017 r. oraz Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. świadczą o tym, że zmiany dokonane przez Spółkę nie mają istotnego znaczenia dla zachowania zabytkowego gmachu. W decyzjach tych, z oczywistych względów wynikających z zakresu kompetencji organów, nie dokonywano oceny prac pod kątem ich zgodności z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają możliwości wykorzystania przysługujących organom instrumentów nadzoru konserwatorskiego od oceny prowadzonych prac pod względem wymogów stawianych przez Prawo budowlane. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.