IV SAB/Wr 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w sprawie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2018 r. adresowanym do Wójta Gminy Z. , B.K. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie , a to : "1. kserokopii rejestru umów ze stycznia 2017 r. lub kserokopii umów cywilnoprawnych zawartych w tym terminie. 2. kserokopii protokołu z komisji budżetowej z dnia 28.12.17 r. oraz 10.01.2018 r. , z komisji oświaty z dnia 11.01.2018 r. 3. skanu umowy [...] z 3.07.2017 r. wraz z załącznikami i protokołów okresowych kontroli stanu technicznego placów zabaw i siłowni zewnętrznych wykonanych na podstawie tej umowy. 4. skanu umowy nr [...] z dnia 19.07.2017 r. wraz z załącznikami. 5. skanu umowy [...] z dnia 29.08.2017 r. wraz z załącznikami". Jako sposób i formę udostępnienia informacji wnioskodawczyni wskazała, że odbierze osobiście w urzędzie gminy . Jednocześnie wnioskodawczyni zastrzegła , że rezygnuje w wnioskowania o wymienioną informację , jeżeli w ciągu 14 dni zostanie ona zamieszczona w BIP Gminy Z.. Pismem z dnia 15 lutego 2018 r. Wójt Gminy Z. poinformował wnioskodawczynię, że realizacja wniosku nie jest możliwa w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na ograniczenia kadrowe związane z okresem zwiększonej zachorowalności i w związku z tym absencję chorobową wśród pracowników Urzędu i realizacją bieżących spraw Gminy . W związku z powyższym załatwienie wniosku nastąpi w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.), dalej: u.d.i.p. Kolejnym pismem z dnia 26 marca 2018 r. Wójt Gminy Z. poinformował wnioskodawczynię, że rejestr umów za styczeń 2018 r. został udostępniony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Z.. Natomiast w zakresie punktów 2, 3, 4, 5 przedmiotowego wniosku wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. . Jednocześnie organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawczyni w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. podniosła , że informacje, o które zwracała się w przedmiotowym wniosku nie są informacjami przetworzonymi, gdyż informacje te istnieją, nie trzeba ich w żaden sposób przetwarzać, analizować, a skserowanie dokumentów nie wymaga dużego nakładu pracy, ani też wykonania skomplikowanych czynności. Według wnioskodawczyni pismo informujące o przedłużeniu terminu organ przesłał po czasie do udzielenia odpowiedzi i bez wskazania konkretnej daty. Jej zdaniem organ uznając żądaną informację za przetworzoną dopuszcza się przewlekłości postępowania. Z powyższych względów skarżąca odmówiła wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu , domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt. 2, 3, 4, 5 jej wniosku i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 2 lutego 2018 r. w określonym terminie. W ocenie skarżącej, podmiot zobowiązany nie wykonał więc w zakresie pkt. 2, 3, 4, 5 czynności, która prowadziłaby do wywiązania się z obowiązków nałożonych na organ ustawą o dostępie do informacji publicznej W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o umorzenie postępowania z tym uzasadnieniem, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w ocenie organu, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność Wójt Gminy Z. dokonał czynności, której dotyczy skarga, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 , poz. 1369 .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2016 r., poz.1764 .), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami ,że stosowny wniosek skarżąca złożyła , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem do skarżącej dwóch pism: z dnia 15 lutego 2018 r. i z dnia 26 marca 2017r. , a następnie wydaniem w dniu 27 kwietnia 2018r. decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanej informacji objętej punktami 2, 3, 4, i 5 przedmiotowego wniosku . Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , w przypadku bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacje , o których w nim mowa mają niewątpliwie walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczą bowiem przedmiotu , o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. , a więc informacji o trybie działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez niego zadań publicznych . Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o faktach i dokumentach wskazujących na tryb procedowania ( działania ) przez podmioty wymienione w art.4 ust.1 u.d.i.p. , w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym ( komunalnym ) . Z kolei oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki samorządu terytorialnego ( art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.) . Nie ulega wątpliwości ,że takim organem w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest Wójt Gminy Z. . W związku z tym należy zaliczyć go do kręg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej . W tym miejscu wskazać należy ,że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W ocenie Sądu wydanie przez organ w dniu 27 kwietnia 2018r. decyzji odmownej świadczy o podjęciu jednej z przewidzianych prawnych form działania organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej . W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania przez sąd administracyjny skargi - zarzutu jego bezczynności. Wypada przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że rozpoznanie wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej w zakresie objętej punktami 2-5 tegoż wniosku nastąpiło w formie decyzji organu z dnia 27 kwietnia 2018 r. Jednakże zauważyć należy ,że zadziałanie w tej prawnej formie działania nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność ( 18 kwietnia 2010r. ) i po upływie dwumiesięcznego przewidzianego przez ustawodawcę w art.13 ust.2 u.d.i.p. terminu , co wynika z prostego porównania daty sporządzenia skargi i jej wpływu do organu ( 18 kwietnia 2018r. , daty wydania decyzji (27 kwietnia 2018 r. ) , daty sporządzenia odpowiedzi na skargę (2 maja 2018r. ) oraz daty przekazania skargi przez organ do Sądu (7 maja 2018 r. – prezentata poczty ) . Wobec tego załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej , a więc w formie dopuszczalnej przez ustawodawcę , czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt I wyroku . Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej . Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego , wprawdzie z przekroczeniem terminu zakreślonego ustawą o dostępie do informacji publicznej , lecz bezczynność w zakresie faktycznego rozpoznania wniosku wynosiła niewiele , ponad 3 tygodnie. Z powyższego wynika ,że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie miało charakteru opóźnienia znacznego i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa . Ostatecznie wniosek został załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej formy działania . Natomiast w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej poza przedmiotem rozważań w sprawie , której przedmiotem jest bezczynność organu , pozostaje kwestia merytorycznej oceny zasadności podjęcia przez podmiot zobowiązany takiej właśnie prawnej formy działania . Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. , zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.