IV SA/Wa 1231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] (dalej skarżący) od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. ustalającej opłatę za wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy zasadniczej w postaci drukowanej dla. działki nr [...] z obrębu [...] oraz opłatę za przesyłkę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Marszałek Województwa [...] wnioskiem z dnia 27 września 2017 r. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] z obrębu [...] w gminie [...]. Jako interes prawny do otrzymania danych z operatu ewidencyjnego skarżący wskazał art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Jednocześnie poprosił także o zwolnienie z opłat na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Starosta [...] poinformował wnioskodawcę pismem z 12 października 2017 r. o konieczności uiszczenia opłaty przed sporządzeniem zamówionych dokumentów oraz wystawił Dokument Obliczenia Opłaty na kwotę [...] zł w tym [...] zł za wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej w postaci dokumentu drukowanego oraz 10 zł za wysłanie przesyłki pod wskazany adres. W odpowiedzi na powyższe [...] Województwa podkreślił, że jest zwolniony z opłaty za wydanie wnioskowanych dokumentów na podstawie art. 40b ust. 2 pkt. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który mówi że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzone na żądanie jednostek samorządu terytorialnego w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Postępowanie przed Wojewodą [...] prowadzone w trybie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną jest według Marszałka jednym z takich działań. Wnioskodawca podnosi również, że na mocy art. 63 ww. ustawy koszty uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2017 r., w której ustalił wysokość opłaty za wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy zasadniczej w postaci drukowanej dla działki nr [...] z obrębu [...] oraz opłaty za przesyłkę na kwotę [...] zł, w tym [...] zł za sporządzenie wnioskowanych materiałów i 10 zł za przesyłkę. W uzasadnieniu organ wskazał, że Marszałek Województwa podjął działanie związane z gospodarką nieruchomościami, a nie z zamiarem ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej, gdyż według Starosty tego prawa nie posiada. Starosta wskazał, że dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie działki nr [...] w obrębie [...] Marszałek Województwa może ubiegać się o zwolnione z opłat dokumenty z operatu ewidencyjnego, w celu przedłożenia ich wraz z wnioskiem o założenie księgi wieczystej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. ustalającej opłatę za wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy zasadniczej w postaci drukowanej dla. działki nr [...] z obrębu [...] oraz opłatę za przesyłkę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że przypadki niepobierania opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego reguluje art. 40b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według tego przepisu nie pobiera się opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzonych i wydawanych na żądanie prokuratury, sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa, organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ustawowych zadań, organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu: ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Takie wyliczenie prowadzi zdaniem organu do wniosku, że przepis ten należy interpretować ściśle, jako wyjątki od zasady odpłatnego udostępniania danych z. ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił, że występowanie z wnioskiem do Wojewody o potwierdzenie nabycia prawa własności przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w trybie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujących administrację publiczną może, ale nie musi prowadzić do założenia księgi wieczystej. Zarząd Dróg Wojewódzkich nie spełni tym samym wymagań nieodpłatnego udostępniania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w celu założenia księgi wieczystej, a jedynie podejmie próbę regulacji stanu prawnego. Odpowiadając na zarzut Zarządu Województwa [...] naruszenia art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na mocy którego koszt uregulowania mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa, organ wskazał, że ten przepis nie odnosi się do art. 73 ww. ustawy, lecz do mienia przekazywanego przez Skarb Państwa w trybie art. 60 tej samej ustawy, a więc nie dotyczy dróg o nieuregulowanym stanie prawnym. Organ zauważył również, że wprawdzie błędne jest twierdzenie organu I instancji, że postępowanie stwierdzające nabycie prawa własności do drogi wojewódzkiej z wniosku Województwa [...] służy do uzyskania prawa własności przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, to jednak słusznie zauważa, że do wniosku o ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej trzeba dołączyć ostateczną decyzję wojewody stwierdzającą nabycie prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie można przewidzieć jednak czy Województwo [...] taką decyzję otrzyma. Podsumowując swoje rozważania organ stwierdził, że wnioskowany wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego dla działki nr [...] z obrębu [...] nie służy na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu jakim jest ujawnienie praw majątkowych do ww. nieruchomości w księdze wieczystej przysługujących Województwu [...]. Zgodnie z ogólną zasadą odpłatności za materiały z operatu ewidencyjnego wnioskowane wypisy powinny być wydane odpłatnie. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący , wnosząc w dniu 26 marca 2018r. skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2018r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, dalej również Pgik") poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty oraz uznanie, iż wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy zasadniczej wydane na potrzeby postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...] celem wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. poz. 133 nr 872 z późn. zm.) nie są wydawane Województwu w związku z jego działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa własności Województwa w księdze wieczystej, podczas gdy zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż celem przedmiotowych przepisów było stworzenie możliwości nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencyjnych w celu realizacji zadań publicznych, w tym wszelkich działań mających na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Województwa w księdze wieczystej. W związku z powyższym skarżący wniósł o : - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. - zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2017 r. w zakresie ustalającym opłatę za wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy zasadniczej w postaci drukowanej dla działki nr [...] z obrębu [...] oraz opłatę za przesyłkę i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. - zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 40f ust. 1 w związku z art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.; dalej jako "p.g.i.k."). Zgodnie z treścią art. 7d pkt 1 p.g.i.k. do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym: a) prowadzenie dla obszaru powiatu: ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 3, zwanej dalej "powiatową bazą GESUT", gleboznawczej klasyfikacji gruntów, b) tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 7 i 10 oraz ust. 1b, c) tworzenie i udostępnianie standardowych opracowań kartograficznych w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2. Stosownie do art. 40b ust. 2 p.g.i.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zatem zasadą jest że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jednocześnie ustawodawca wprowadził enumeratywnie określone wyjątki. I tak z regulacji art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k., wynika, że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Intencją ustawodawcy była w tym przypadku możliwość nieodpłatnego udostępnienia danych przestrzennych w celu ułatwienia realizacji zadań publicznych przez uprawnione podmioty. Marszałek Województwa [...] w treści pisma z dnia 27 września 2017 r. wyjaśnił, w jakim celu ubiega się o wydanie wpisów z rejestru gruntów. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w/w nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody. W ocenie wnioskodawcy powyższy cel dla którego żądane są wypisy w postacie dokumentów dla wskazanych we wniosku działek, uzasadnia wydanie ich przez organ ewidencyjny nieodpłatnie. Zatem istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. W tym zakresie należy przytoczyć rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1396/16 zakończonej wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. Sąd wyjaśnił, że analizowana norma nie odpowiada wprost na pytanie jak należy rozumieć pojęcie "ujawnienie prawa do nieruchomości". Językowa treść art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. nie przesądza, czy chodzi o szerokie rozumienie pojęcia "ujawnienie prawa do nieruchomości" jako ujawnienie każdego prawa do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wąskim rozumieniem art.40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. Podniósł, że w art. 40 ust. 2 p.g.i.k. zawarto katalog zwolnień od pobierania opłaty, a treść przepisu wskazuje, że ustawodawca określając przypadki zwolnienia od opłat posługuje się nie tylko kryterium podmiotowym, ale równocześnie stosuje kryterium przedmiotowe, wskazując tym samym jaki podmiot i w zakresie jakich spraw podlega zwolnieniu. Ustawodawca rozróżnia ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (pkt 4 lit. a) od przeniesienia praw do nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie (pkt 4 lit. b i lit. c). Tylko w stosunku do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie ustawodawca zastosował zwolnienie od opłat, w sytuacji zaś gdy przeniesienie praw następuje pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu trzeciego, zwolnienie z opłat nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że użyty ustawowy termin "ujawnienia w księgach wieczystych" w sposób bezsporny dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości. O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1460). Powyższa okoliczność wskazuje, że ustawodawca posługuje się w poszczególnych ustawach pojęciem ujawnienia w księgach wieczystych w różny sposób, nadając mu zróżnicowany zakres znaczeniowy. Oznacza to, że pojęcie "ujawnienia", występujące w ustawie o księgach wieczystych i hipotece, nie może być automatycznie przenoszone na pojęcie "ujawnienia", uregulowane w innej ustawie, dotyczącej innej problematyki. Powyższe wskazuje, że sporne pojęcie, o którym mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. należy odczytywać ściśle. Podkreślić należy, że występowanie z wnioskiem do wojewody w celu wydania decyzji zgodnej z normą prawną wyrażoną w art. 73 ustawy reformującej jest jednym z działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego, którego następstwem może być ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 40b ust. 2 wśród enumeratywnie opisanych wyłączeń ustawodawca nie przewidział nieodpłatnego wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w przypadku przeniesienia prawa własności do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jak również przeniesienia prawa własności do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wyłączenie z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a/ p.g.i.k. nie obejmuje sytuacji jaka wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze, że wystarczające do zastosowania zwolnienia z opłat jest okoliczność, że żądane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego mają stanowić podstawę ujawnienia prawa do nieruchomości, a dokładniej są związane z czynnościami, które mają służyć ujawnieniu tego prawa. Aprobata interpretacji ww. przepisu dokonanej przez stronę skarżącą doprowadziłaby, zdaniem Sądu, do obejścia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona pomija bowiem istotną okoliczność, że zawnioskowane dane z ewidencji gruntów mają być wykorzystane dwuetapowo. Pierwszym etapem jest postępowanie związane z uzyskaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa majątkowego przez Województwo [...] (prawa własności nieruchomości). Drugim zaś etapem jest ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Zatem zawnioskowane dane nie służą na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie praw majątkowych przysługujących Województwu [...]. Dane z ewidencji gruntów – jak to wynikało ze stanu faktycznego sprawy - w pierwszej kolejności były niezbędne w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] praw do nieruchomości. W związku z tym – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - bez naruszenia art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a/ p.g.i.k. rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją o spornych opłatach. Instytucji zwolnienia z opłaty nie można interpretować tak szeroko – jak tego chce strona skarżąca - i uzasadniać to argumentem, że bez dokumentów z operatu ewidencyjnego ujawnienie prawa własności nie będzie możliwe. Zasadą jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków (art. 40 b ust. 1 pkt 2). Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku