II SA/Rz 411/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. Ś. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez radcę prawnego A. S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], uchylająca w części decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i w tym zakresie orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz G. G. prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą o nazwie Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "C." w Ł., a w pozostałym zakresie utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy. Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 20 lutego 2014 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pn.: "Budowa budynku Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...], oraz stolarnia z obróbką i montażem mebli z płyt stolarskich, z częścią socjalno-biurową" na działce o nr 1032 w Ł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza architektoniczno-urbanistyczna jest wadliwa, a konkretnie: - nie można na jej podstawie ustalić charakteru i rodzaju zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w szczególności nie wskazano nieruchomości o usługowym i produkcyjnym charakterze, który byłyby odniesieniem dla ustalenia warunków zabudowy; - dopuszczono lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 3 metry, lecz nie mniejszej niż 1,5 metra od granicy z działką 1030, jednakże uzasadnienie takiego dopuszczenia nie wynika ani z decyzji, ani z analizy. Wytknięte uchybienia pozwoliły SKO na sformułowanie naruszenia art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017r.. poz. 1257 - dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku produkcyjno-usługowo-handlowego na działce o nr 1032 w Ł.". Po rozpoznaniu odwołania Z. Ś. i skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że: - treść decyzji jest niezgodna z wynikami analizy; w analizie wskaźnik powierzchni zabudowy określony został na ok. 13% a w decyzji wielkość tę określono na 13%(+_1%), z kolei szerokość elewacji frontowej w analizie określono na ok. 17%, a w decyzji przyjęto 17%(+_20%); - analiza nie została podpisana przez osobę, która wydała decyzję; - w aktach brak jest decyzji SKO z dnia [...] listopada 2014 roku; - adresatem decyzji była firma osoby fizycznej, a powinna być osoba fizyczna; - brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że teren objęty decyzją był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc; - ustalenie organu I instancji, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji nie zostało poparte należytym materiałem dowodowym; - nie wyjaśniono w sposób należyty charakteru planowanej inwestycji, w kontekście poczynionych ustaleń, że nie będzie ona oddziaływać znacząco na środowisko. Wytknięte uchybienia, zdaniem SKO, uzasadniały uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło jednocześnie, jako że sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przedwczesnym jest merytoryczne odnoszenie się do zarzutów zawartych w odwołaniach, przy czym organ powinien się do tych kwestii odnieść, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi G. G., wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 475/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, jeżeli w treści decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki i wymogi nowej zabudowy w sposób nieidentyczny z treścią wyników analizy, ale przy tym w sposób niesprzeczny z jej treścią oraz postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), to nie można przyjąć, że taka decyzja jest wadliwa. Zmiana określenia parametrów wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej polegająca na zastąpieniu niejednoznacznego dookreślenia "ok." na odpowiednio: +/-1% i +/-20%, w ocenie Sądu, sprzyjała konkretyzacji i ujednoznacznieniu praw i obowiązków adresata decyzji. Parametry te przybrały bowiem postać wprawdzie widełkową, ale przy tym z jednoznacznie określonymi granicami maksymalnymi i minimalnymi. Z tych względów określenie wskaźnika powierzchni zabudowy na 13% (+/- 1%) jeżeli w wynikach analizy został on ustalony na ok. 13% było działaniem prawidłowym, albowiem konkretyzowało ów wskaźnik, jednoznacznie wyznaczając dopuszczalne jego granice. Również odnośnie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej na 17m (+/-20%) Sąd nie dopatrzył się w takim działaniu naruszenia prawa, gdyż pozwala na nie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wprawdzie z treści tego przepisu wynika, że co do zasady parametr ten - szerokość elewacji frontowej budynku - ustalany jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%. Podsumowując powyższe uwagi Sąd zaznaczył, iż odnosi się w tym miejscu jedynie do oceny wadliwości decyzji organu I instancji przyjętej w uzasadnieniu decyzji SKO, a zatem abstrahuje od prawidłowości samej analizy urbanistycznej, albowiem ta, w żadnym elemencie nie została przez SKO zakwestionowana. Sąd zwrócił uwagę, że uchybienia dotyczące wadliwej recepcji wyników analizy do treści decyzji nie polegają na naruszeniu przepisów postępowania, lecz na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Jeżeli SKO nie zakwestionowało ustaleń analizy i jej wyników, a podważało jedynie zgodność treści decyzji z tą analizą, to nie mamy do czynienia z uchybieniem w ustaleniach, lecz z naruszeniem stosownych przepisów rozporządzenia. Naruszenie takie, jak wynika wprost z treści art. 138 § 2 k.p.a., nie daje podstaw do orzekania kasacyjnego, i powinno zostać usunięte przez organ II instancji w ramach postępowania drugoinstancyjnego. Dalej Sąd wyjaśnił, że jeżeli wyniki analizy – jako że są załącznikiem do decyzji - stanowią integralną część decyzji, to podpis pod decyzją obejmuje swym skutkiem prawnym również i te wyniki analizy. W ocenie Sądu uchybienie polegające na braku w aktach decyzji SKO z [...] listopada 2014 roku nie może stanowić podstaw do orzekania kasacyjnego. Dalej Sąd wskazał, że jeżeli nie ma wątpliwości, że adresatem decyzji jest właściwy podmiot, a w decyzji organu I instancji jedynie wadliwie go oznaczono, to uchybienie to powinno zostać konwalidowane w postępowaniu drugoinstancyjnym. Sąd nie zgodził się z oceną SKO, że w aktach nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego, że teren przeznaczony pod inwestycję był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy. Stwierdzenie potwierdzające pośrednio tę okoliczność znajduje się w pkt. 2 ppkt 2) analizy urbanistycznej, natomiast SKO do faktu tego w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle się nie odniosło i nie poddało go ocenie. Sąd wskazał przy tym, że jeżeli jednak, dowód ten organ uznałby za niewystarczający, to ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, nie uzasadnia uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. również i to uchybienie, które polega na przedstawieniu warunków dostaw energii, wody oraz odbioru kanalizacji dla budynku produkcyjnego, a nie produkcyjno-usługowo-handlowego. Samo bowiem odmienne określenie zamierzenia inwestycyjnego we wniosku o decyzję i przedstawionych warunkach dostaw mediów, nie przesądza o ich nieadekwatności i wyłączeniu możliwości wykorzystania w postępowaniu. Niezbędne jest jednak ustalenie, czy warunki dostaw – parametry ilościowe, określone we wniosku - pokrywają się z tymi, jakie wynikają z przedstawionych warunków dostaw, innymi słowy, czy są – jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Natomiast SKO oceny takiej nie dokonało. Sąd nie znalazł także podstaw do przyjęcia zasadności tezy, o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ I instancji charakteru planowanej inwestycji. Z treści wniosku skarżącego oraz z pisma z dnia 7 kwietnia 2014 roku w żaden sposób nie wynikało, że zamierza on prowadzić działalność, którą można byłoby zakwalifikować jako: tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10 000 m3 drewna na rok albo instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników. Skarżący takiej działalności nie deklarował, stąd prowadzenie postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność było bezprzedmiotowe. Jeżeli SKO, mimo wszystko, miało w tym zakresie wątpliwości, to w ocenie Sądu powinno było zwrócić się do skarżącego o stosowne wyjaśnienia i dopiero od ich treści uzależnić kierunek rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 roku stwierdził, iż "podczas procesu produkcyjnego" nie będą stosowane farby i rozpuszczalniki chemiczne. Pojęcie "procesu produkcyjnego" w ocenie Sądu, obejmuje swym zakresem cały proces montażu mebli, w tym i ten jego element, który dotyczy prac w "stolarni z obróbką". Sąd wskazał na zupełne pominięcie w treści zaskarżonej decyzji zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wprawdzie organ II instancji wydając decyzję kasacyjną nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych, albowiem dokonywałby nieuzasadnionej ingerencji w rozstrzygnięcie organu I instancji, to jednak powinien odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, tak aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie wydał decyzji wadliwej procesowo. W odwołaniu z dnia 30 czerwca 2015 roku, w pkt 2 i 3 sformułowano szereg zarzutów o charakterze procesowym, do których SKO w swojej decyzji w ogóle się nie odniosło. Takie działanie SKO Sąd uznał za wadliwe i naruszające art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że właściwie wszystkie uchybienia wytknięte przez SKO w kwestionowanej decyzji, "istniały" już podczas postępowania, w którym SKO wydało decyzję kasacyjną z dnia [...] listopada 2014 roku, a nie zostały w niej wytknięte. Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględniło naprowadzone wyżej oceny Sądu i ponownie dokonało rozpoznania sprawy. Rozstrzygając o możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nakazał wziąć pod uwagę zajęte przez Sąd stanowisko, a w szczególności ustalić, czy decyzja organu I instancji narusza prawo, czy ewentualne naruszenia mają charakter procesowy i czy można je usunąć w trybie art. 136 k.p.a. W zależności od formuły rozstrzygnięcia SKO powinno odnieść się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], SKO uchyliło w części decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i w tym zakresie orzekło o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz G. G. prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą o nazwie Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "C." w Ł., a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że analiza urbanistyczna, sporządzona przez uprawnionego architekta pozwalała na pozytywne przesądzenie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie prawem przewidziane przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. SKO wskazało, że z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i produkcyjnej, zatem ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu znajduje uzasadnienie. W obszarze analizowanym oprócz funkcji mieszkaniowej, występuje także zabudowa usługowa i produkcyjna (w tym na działce nr 1935/4 związana z produkcją mebli). SKO wyjaśniło, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zdaniem SKO, fakt, że przedmiotowy obiekt będzie stanowił tapicernię oraz stolarnię z obróbką i montażem mebli z płyt stolarskich z częścią socjalno-biurową, ponadto podczas procesu produkcyjnego nie będą stosowane farby i rozpuszczalniki chemiczne, będzie tylko montaż mebli gotowych płyt wiórowych i pilśniowych, przesądza o tym, że w realiach niniejszej sprawy spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji. SKO zaakceptowało ustalenie parametrów zabudowy w rozmiarach wynikających z analizy, co znalazło swój wyraz w decyzji. Zdaniem SKO, tak ustalone parametry zabudowy w żaden sposób nie wpłyną na zakłócenie istniejącego ładu przestrzennego, gdyż budynki na obszarze analizowanym cechuje znaczna różnorodność formy architektonicznej i parametrów, zaś część budynku powstała w oparciu o pozwolenie na budowę znak: [...] już istnieje. Co więcej budynki o analogicznej funkcji do projektowanej (usługowej, produkcyjnej) posiadają powierzchnię zabudowy wynoszącą od ok. 100 m2 do ok. 330 m2 (projektowana wynosiła będzie ok. 330 m2), szerokość elewacji frontowej wynoszącą od ok. 7 do ok. 20 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od ok. 3 m do ok. 7 m, wysokość kalenicy od ok. 6 do ok. 10 m, a zatem skoro w obszarze analizowanym znajdują się już obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej było wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie. SKO stwierdziło, że organ I instancji przed wydaniem kwestionowanej decyzji dokonał również stosownych uzgodnień z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Powiatowym Zarządem Dróg oraz Starostą [...]. Co więcej, akta sprawy zostały uzupełnione o aktualne warunki dostaw mediów, oraz odpis Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. potwierdzający, że teren przeznaczony pod inwestycję był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. SKO uznało, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a zatem organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu S. Ś. SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r., zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że dopuszczenie możliwości usytuowania budynku w zbliżeniu od granicy z działką sąsiednią nr 1030 jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. W szczególności należy mieć na uwadze, że z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej w sposób jednoznaczny wynika, iż w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa usytuowana w granicy z działką sąsiednią lub w zbliżeniu do granicy (chociażby na działce odwołującego). Ponadto SKO podkreśliło, że orzeczenie w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie możliwości zbliżenia zabudowy do granicy działki, nie przesądza o możliwości lokalizacji budynku z uwagi na przepisy Prawa budowalnego, co będzie przedmiotem oceny w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ustalona w decyzji o warunkach zabudowy możliwość lokowania budynku w zbliżeniu do granicy z nieruchomością sąsiednią nie przesądza, iż taki budynek powstanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Z. Ś. i skarżącego SKO wyjaśniło, iż zaskarżona decyzja w istocie narusza art. 107 § 3 k.p.a., lecz dostrzeżone uchybienie nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Natomiast odnośnie kwestii istnienia na działce nr 1032 zabudowań SKO wyjaśniło, iż z akt sprawy wynika, że inwestor na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] rozpoczął budowę budynku gospodarczo-garażowego, przy czym proces inwestycyjny nie został zakończony, gdyż inwestor omawianego obiektu nie oddał do użytkowania. Skoro obiekt nie został oddany do użytkowania to w sensie prawnym nie może on być użytkowany (a zatem nie sposób mówić że doszło do zmiany sposobu użytkowania), a ewentualna zmiana zamierzonej funkcji obiektu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na budowę obiektu o docelowym przeznaczeniu. Skoro organy administracji publicznej rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy są związane jego treścią, to nie sposób uznać, iż kwestionowana decyzja "sankcjonuje" obecnie istniejące zagospodarowanie terenu. SKO stwierdziło również, że twierdzenia dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne. Ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości należy wprawdzie do organów administracji publicznej, ale dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. SKO wyjaśniło również, że w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, nie posiadająca osobowości prawnej firma pod nazwą której prowadzona jest ta działalność, nie jest podmiotem praw i obowiązków. W takiej sytuacji decyzja administracyjna winna być kierowana do osoby fizycznej, przez wskazanie jej z imienia i nazwiska (ewentualnie później można podać, że prowadzi ona działalność gospodarczą pod określoną nazwą firmy). Wskazanie w niniejszej sprawie jako adresata decyzji firmy, pod którą wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą jest oczywiście wadliwie, gdyż decyzja powinna być skierowana do właściciela tej firmy, co skorygowano w trybie reformacji. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a to § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ II instancji przy ponownym rozpoznawaniu odwołania skarżącego do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Rz 475/16; b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób organ rozpoznał zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego, w szczególności zarzutów nieustalenia przez organ rzeczywistej treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, naruszenia przepisów postępowania, polegającego na nieprzeprowadzeniu oględzin na działce będącej przedmiotem wniosku, naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z jakich organ II instancji uznał że pomimo, iż rację ma skarżący podnosząc, że decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. narusza art. 107 § 3 k.p.a. lecz dostrzeżone uchybienie nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji; d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej oznaczenia adresata zaskarżonej decyzji, w pozostałej części utrzymując ją w mocy, podczas gdy w sprawie istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i wydania w jej miejsce decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w całości, uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzut dotyczący wadliwego przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, skarżący podniósł, że znajdujący się na nieruchomości nr 1935/4 zakład produkcji mebli, według jego wiedzy, od wielu lat już nie funkcjonuje. Zdaniem skarżącego, produkcja prowadzona była w sprzeczności z obowiązującym prawem budowlanym, bez stosownego dopuszczenia działalności produkcyjnej na nieruchomości i generowała uciążliwe immisje na tereny sąsiednie. Ponadto za obiekt usługowy - odpowiadający według treści analizy urbanistycznej charakterem zakładowi produkcji mebli - uznane zostały stadion sportowy oraz remiza ochotniczej straży pożarnej, co jest w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami, jakim powinna odpowiadać treść analizy urbanistycznej i musi prowadzić do wadliwości wydawanego na tej podstawie rozstrzygnięcia w postaci decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał również, iż od momentu przeprowadzenia wspomnianej analizy urbanistycznej, do chwili obecnej, upłynął znaczny okres czasu, a warunki lokalne, w tym sposób zabudowy w otoczeniu przedmiotowych nieruchomości uległ zmianie, czego nie uwzględnił organ II instancji w poczynionych przez siebie rozważaniach. Skarżący zarzucił również, że na nieruchomości przylegającej do jego domu, od lat działa bez stosownych, wymaganych prawem rozstrzygnięć - zakład produkcji mebli. Jest to działalność uciążliwa, ograniczająca Skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości, zakłócająca spokój, utrudniająca codzienne funkcjonowanie domowników w ich domu i jego najbliższym otoczeniu. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie organu I instancji zmierza de facto do zmiany sposobu przeznaczenia istniejących na działce budynków - a tym samym do faktycznej legalizacji prowadzonej, uciążliwej dla skarżącego, działalności w postaci produkcji mebli. Ponadto obszar oddziaływania przedsięwzięcia w postaci produkcji mebli na działce G. G. wykracza znacznie poza granice jego nieruchomości - co zostało przez organy obu instancji pominięte w wydanych rozstrzygnięciach. Skarżący podniósł, że pomimo wyraźnego wskazania Sądu co do dalszego postępowania, SKO w dalszym ciągu nie rozpatrzyło zawartych w pkt 2 i 3 odwołania z dnia 30 czerwca 2015 r. zarzutów o charakterze procesowym. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji, do zarzucanego naruszenia art. 6 k.p.a.. to jest nieustalenia przez organ rzeczywistej treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w sprawie zostały złożone dwa wnioski. Bez rozpoznania pozostał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na nieprzeprowadzeniu oględzin na działce będącej przedmiotem wniosku. Dodatkowo SKO ponownie badając sprawę, całkowicie pominęło zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegający na tym, iż w toku postępowania w sprawie doręczanie korespondencji odbywało się z pominięciem pełnomocnika skarżącego, ponadto pełnomocnik skarżącego nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżącego, naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dalej skarżący stwierdził, że brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania stanowi także przejaw naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Skarżący podkreślił również, że skoro SKO uznało zarzut odwołania w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za słuszny, to winno także wskazać na szczegółowe przyczyny, dla których stwierdziło, iż okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest możliwe odtworzenie toku rozumowania organu, które doprowadziło go do przekonania o braku wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Z tego względu skarżącemu trudno jest odnieść się w sposób merytoryczny do przyczyn, które spowodowały utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r., pomimo istniejących i przyznanych przez SKO wad proceduralnych. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Realizując swoje ustawowe kompetencje Sąd dokonał kontroli legalności kwestionowanej decyzji, co nie doprowadziło do stwierdzenia, że narusza ona prawo materialne bądź procesowe, w stopniu który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Rolą organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Konkluzja pozytywna w tym zakresie obliguje organ do wydania decyzji afirmatywnej, a więc ustalającej warunki zabudowy. Przyjęty przez ustawodawcę model postępowania stanowi wyraz akceptacji systemowej zasady wolności zabudowy, której jądro stanowi przyzwolenie na możliwość zabudowy nieruchomości, o ile nie zachodzą ku temu prawnie określone przeszkody. W analizowanej sprawie przeszkód takich nie ma. Rozpoznając ponownie sprawę SKO zobowiązane było uwzględnić wskazania Sąd wyartykułowane w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 475/16 i z nakazu tego się wywiązało. Sąd nie podziela zarzutów skargi, jakoby planowana inwestycja nie spełniała wymogu dobrego sąsiedztwa – kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Sąd podziela ustalenia organu w tym przedmiocie – a wynikające z przeprowadzonej analizy - że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa usługowa i produkcyjna. Odnosząc się do kwestii zabudowy usługowej, a konkretnie do znajdujących się na terenie analizowanym stadionu sportowego oraz remizy ochotniczej straży pożarnej należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi działalność prowadzona przez wzmiankowane obiekty mieści się w pojęciu "usług". Usługi, to każda działalność, której istotą jest zaspokajanie potrzeb ludzi, w tym między innymi: usługi administracji publicznej, usługi handlu detalicznego, usługi kultury, usługi zdrowia i opieki społecznej, usługi oświaty, usługi nauki, usługi gastronomii, łączności, sportu, turystyki i wczasów, rzemiosła, parkingi, biura instytucji komercyjnych, miejsca kultu religijnego, inne usługi na zasadzie analogii do funkcji wymienionych powyżej. Przy analizie tego pojęcia nie można pomijać § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarły go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinna i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania. Konsekwentnie należy przyjąć, iż rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych. Jak trafnie podkreśla organ, a zwracał na ten problem również Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 roku, planowane przedsięwzięcie nie musi powielać funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z zabudową występującą już w terenie analizowanym, musi natomiast być z nią niesprzeczna. Sprzeczność taka, w ocenie Sądu, nie zachodzi. Określona w decyzji funkcja zabudowy: tapicernia, stolarnia (obróbka i montaż mebli z płyt stolarskich z częścią handlową o pow. sprzedaży ok. 25m2 i administracyjno-socjalną) niewątpliwie przedmiotowo różni się od usług realizowanych na stadionie sportowym oraz w remizie ochotniczej straży pożarnej, jednakże intensywność oddziaływania na otoczenie będzie we wszystkich tych przypadkach zbliżona. Sąd ma świadomość, iż kwestia ta nie została poddana przez organy należytej ocenie, niemniej jednak uchybienie to nie miało na tyle istotnej wagi, aby przesądzić o konieczności uwzględnienia skargi; w oparciu o akta sprawy możliwa była ocena intensywności oddziaływania planowanej działalności usługowo-produkcyjnej i porównanie jej z intensywnością usług świadczonych na terenie analizowanym, przy czym chodzi wyłącznie o przybliżone porównanie oddziaływań "zastanych" z tymi "planowanymi". Kwestia intensywności ingerencji planowanej inwestycji w interesy osób trzecich, przez co rozumie się analizę takich oddziaływań jak hałas, wibracje, odór, itd., będzie przedmiotem rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych, na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę parametry inwestycji – powierzchnia 330m2, charakter prowadzonej działalności produkcyjnej – obróbka i montaż mebli z płyt stolarskich bez używania farb i rozpuszczalników, położenie terenu inwestycji na obszarze oznaczonym w studium symbolem MUz – "zabudowa mieszkaniowa, usługowa i produkcyjna", Sąd nie dostrzega naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez naruszenie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. W tym też kontekście Sąd odnosi się do kwestionowanego w skardze ustalenia organu, że działka nr 1935/4 obejmuje teren zabudowy usługowej związanej z zakładem meblowym. Skarżący eksponują, że aktualnie na przedmiotowej działce nie prowadzi się już produkcji mebli, że kiedyś wprawdzie była prowadzona, ale – w ich ocenie – była to działalność prowadzona "bez stosownego dopuszczenia" i "generowała uciążliwe immisje na tereny sąsiednie". W ocenie Sądu, to czy aktualnie produkcja mebli na działce 1935/4 jest prowadzona, czy też nie, nie ma prawnego znaczenia; istotna jest funkcja zabudowy tej działki, a ta w ocenie Sądu została ustalona prawidłowo. Organ nie ma obowiązku przeprowadzania oględzin terenu analizowanego celem weryfikacji, czy wskazane w analizie przeznaczenie (funkcja) poszczególnych działek, faktycznie odpowiada rzeczywistości. Rekapitulując problematykę kontynuacji funkcji zabudowy Sąd za istotne uznaje: przeznaczanie obszaru planowanej inwestycji w studium – "zabudowa mieszkaniowa, usługowa i produkcyjna", występowanie na obszarze analizowanym funkcji usługowej i produkcyjnej; stadion sportowy, remiza strażacka, produkcja mebli (niezależnie od tego, czy jest obecnie prowadzona, czy też aktualnie zaprzestano prowadzenia tej działalności); wynikająca wyłącznie z charakteru planowanej działalności (powierzchnia 330m2, obróbka i montaż mebli z płyt stolarskich bez używania farb i rozpuszczalników) intensywność oddziaływania planowanej działalności na działce 1032 względem działek sąsiednich, które jest analogiczne do tego, jakie już występuje w obszarze analizowanym, a którego źródłem są usługi realizowane na stadionie sportowym i w remizie strażackiej. Sąd zwraca uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się o dopuszczalnych poziomach ingerencji planowanej inwestycji względem nieruchomości sąsiednich (interesy osób trzecich). Zagadnienie to będzie przedmiotem analizy organów architektoniczno-budowlanych, na etapie udzielania pozwolenia na budowę – wynika to również z pkt 3 ppkt 4 decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie, nie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, kontrola czy na działce inwestora jest już prowadzona działalność produkcyjno-usługowa i czy jest to zgodne z prawem. Kompetencje w tym zakresie posiadają inne organy i realizują je w innym reżimie. W kwestii istniejącego na działce inwestora (nr 1032) budynku gospodarczo-garażowego wypowiedziało się SKO w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazało, że budynek ten nie został oddany do użytkowania, a zatem nie można mówić, że dochodzi do zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W kontekście ustalenia rzeczywistej treści wniosku SKO podało również, iż wydana w sprawie decyzja dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego: "budowa budynku produkcyjno-usługowo-handlowego na działce nr 1032 w Ł.". Takie określenie przedmiotu postępowania w decyzji o warunkach zabudowy koresponduje z wnioskiem z dnia 20 lutego 2014 roku, doprecyzowanym pismem inwestora z dnia 10 stycznia 2015 roku, (k. 64). Sąd podziela stanowisko skarżących, iż w sprawie doszło do naruszenia art.10 K.p.a., jednak – w ocenie Sądu - naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnotowania wymaga fakt, iż pełnomocnictwami z dnia 14 i 18 sierpnia 2014 roku, odpowiednio Z. Ś. i S. Ś. udzielili pełnomocnictwa radcy prawnemu A. S. Pełnomocnictwa udzielono na etapie postępowania drugo-instancyjnego. Po decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] listopada 2014 roku, sprawa toczyła się ponownie przed Wójtem Gminy [...], który korespondencję - w tym zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością materiału zgromadzonego w sprawie (k. 97) oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2015 roku - kierował bezpośrednio do skarżących, czym naruszył niewątpliwie art. 40 § 2 K.p.a. Ocena tego postępowania nie prowadzi jednak do wniosku, że skarżący zostali pozbawieniu możliwości działania w sprawie. Należy bowiem odnotować, że pełnomocnik skarżących w terminie wniósł odwołanie, a jego treść dowodzi, iż miał sposobność zapoznania się z motywami kwestionowanej nim decyzji. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżących miał możliwość zapoznania się materiałem zgromadzonym w sprawie, składowania wniosków i oświadczeń oraz podejmowania innej aktywności procesowej. Z tych względów Sąd przyjmuje, iż pomimo wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji bezpośrednio skarżącym, a nie ustanowionemu przez nich pełnomocnikowi, weszła ona do obrotu prawnego. Niedoręczenie pełnomocnikowi skarżących decyzji, w analizowanym układzie faktycznym, nie wywołało żadnych negatywnych skutków procesowych – skarżący również ich nie podają. Podniesione w skardze zarzuty wadliwego przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie znalazły potwierdzenia. Wynikające z analizy parametry zabudowy: powierzchnia zabudowy – 13m +/- 1%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 5m +/- 20%, szerokość elewacji frontowej – 17m +/- 20%, wysokość głównej kalenicy budynku 9m +/- 20% nie wpłyną na zakłócenie istniejącego ładu przestrzennego, gdyż budynki na obszarze analizowanym cechuje znaczna różnorodność formy architektonicznej i parametrów, zaś część budynku powstała w oparciu o pozwolenie na budowę znak: [...] już istnieje. Jak wynika z analizy budynki o analogicznej funkcji do projektowanej (usługowej, produkcyjnej) posiadają powierzchnię zabudowy wynoszącą od ok. 100 m2 do ok. 330 m2 (projektowana wynosiła będzie ok. 330 m2), szerokość elewacji frontowej wynoszącą od ok. 7 do ok. 20 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od ok. 3 m do ok.7 m, wysokość kalenicy od ok. 6 do ok. 10 m. Skoro więc w granicach obszaru analizowanego znajdują się już obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, nie ma podstaw do stwierdzenia niespełnienia przesłanek z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd nie dostrzega również innych naruszeń, w tym przede wszystkim obrazy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie dokonano stosownych uzgodnień z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Powiatowym Zarządem Dróg oraz Starostą [...]. Akta sprawy uzupełniono o aktualne warunki dostaw mediów, oraz odpis Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. potwierdzający, że teren przeznaczony pod inwestycję był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza lokalizację planowanej zabudowy w zbliżeniu do granicy z działką 1030 (mniej niż 3 lecz nie mniej niż 1,5 metra). Jak zasadnie wywiodło SKO rozwiązanie takie jest dopuszczalne, jeżeli uwzględni się treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie sytuowanie budynków jest elementem zastanego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, stąd i pozytywne rozstrzygnięcie w tym zakresie. Zawzmiankować jednak należy, że treść decyzji nie przesądza jeszcze, że budynek na działce 1032 faktycznie powstanie w zbliżeniu z granicą działki 1030, o tym ostatecznie "rozstrzygnie" decyzja o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy organy zasadnie przyjęły, iż w sprawie można pozytywnie zweryfikować wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.