III SA/Wa 3504/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Waldemar Śledzik, sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant starszy referent Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. solidarnie na rzecz M. K. i B. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy O. ("Wójt"), decyzją z [...] maja 2017 r. Nr [...] określił M. K. i B. K. (dalej jako "Skarżący") wysokość opłaty za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2017 r. za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w kwocie 990,00,- zł z terminem płatności opłaty 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Powołał się na brak złożenia deklaracji, wymaganej prawem, do dnia 30 września 2015 r. Skarżący bowiem są właścicielami nieruchomości położonej w m. Ł. przy ul. [...], zabudowanej domem jednorodzinnym i oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i nie wywiązali się z ustawowego obowiązku złożenia deklaracji, zapewnienia kosza jak również – przede wszystkim - uiszczania opłat za odpady komunalne. Skarżący w odwołaniu wskazali, że są "zbulwersowani" poczynaniami Wójta, który nakłada na nich opłatę za wywóz nieczystości, nie bacząc na to, że są na tej działce mieszkają inne osoby, tj. "matka i dwie siostry". To te osoby powinien obciążać nałożony na nich obowiązek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ("SKO"), zaskarżoną decyzją [...] sierpnia 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit a w zw. z art. 21 § 1 i 3 i art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej jako "O.p.") w zw., z art. 6c, art. 6h, art. 6j ust 3b-3c, art. 6k ust 1 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 6m ust. 1, art. 6o i art. 6q ustawy o zachowaniu czystości i porządku w gminie (tj. Dz. U. z 2016 poz. 250 ze zm., dalej jako "ustawa" lub "u.c.p.g.") oraz § 2 Uchwały nr XVII1/121/I6 Rady Gminy O. z dnia 27 kwietnia 2016 r. w: sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 4518 oraz ) oraz § 1 Uchwały nr V/27/15 Rady Gminy O. z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie terminu, częstotliwości oraz trybu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy O. ( Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r., poz. 4714) uchyliło decyzję w części określającej termin zapłaty na 14 dni od daty otrzymania decyzji Wójta i orzekło o ustaleniu terminu zapłaty na 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji. W pozostałej części utrzymało decyzję Wójta w mocy. SKO uznało, że Skarżący, jako właściciele nieruchomości zobowiązani byli do wypełnienia i złożenia deklaracji oraz dokonywania w terminie uiszczania opłaty: to właściciele winni złożyć stosowną deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż zgodnie z art. 6c u.c.p.g. są oni obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro zobowiązani deklaracji takiej nie złożyli, to Wójt był obowiązany do wydania decyzji o stosownej treści rozstrzygając zastępczo o wysokości opłaty, co też uczynił. Wysokość opłaty została ustalona w wysokości jak za odpady zbierane selektywnie i wynosi łącznie 990,00 zł. SKO wskazało, że zgodnie z art. 47 § 1 i 2 O.p., termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Zatem termin płatności opłaty za wskazany okres rok, z uwagi na datę wydania niniejszego rozstrzygnięcia, wynosi 14 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji.  Strona w skardze do Sądu z 19 września 2017 r. na decyzję SKO zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że to na B. i M. K. jako właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji gdy osobami faktycznie zamieszkującymi na przedmiotowej nieruchomości i generującymi odpady są E. K., D. K. oraz Z. K., w związku z czym zgodnie z rozszerzającą definicją właściciela nieruchomości zawartą w art. 2 ust. i pkt 4 u.c.p.g. to na nich, a nie na Skarżących winien ciążyć rzeczony obowiązek. Zdaniem Skarżących, SKO właściwie nie odniosło się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Wskazało jedynie, że siostry i matka M. K. nie są osobami władającymi nieruchomością, albowiem mają one wyłącznie uprawnienie do użytkowania wybranych części lokali na tej nieruchomości. Skarżący powołali się również na fakt utrzymującego się od lat między stronami konfliktu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania. SKO, w odpowiedzi na skargę, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Spór w sprawie dotyczy sposobu stosowania i rozumienia art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W szczególności, spór dotyczy tego, kto jest zobowiązany do poniesienia opłaty za gospodarowanie nieruchomościami będącej następstwem niezłożenia deklaracji: czy Skarżący będący "cywilnoprawnymi" właścicielami nieruchomości, czy też osoby zajmujące (faktycznie) tą nieruchomość i generujące odpady (zamieszkujące na niej E. K., D. K. oraz Z. K.), z którymi Skarżący są, w sposób trwały, skonfliktowani. Należy zauważyć, że okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane. Również w odpowiedzi na skargę organ nie stara się nawet obalić twierdzeń Skarżących o tym, kto zamieszkuje na nieruchomości, korzysta i produkuje odpady. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. za właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Stąd tytuł prawny do nieruchomości przysługujący Skarżącym na podstawie prawa cywilnego nie ma dla ustalania opłat na podstawie u.c.p.g. decydującego znaczenia, jeśli kto inny zajmuje i korzysta z nieruchomości. Zdaniem Sądu, "właściciel", o którym mowa w art. 6m ust. 1 ustawy, obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania (...), to również współwłaściciel, użytkownik wieczysty oraz (...) inne podmioty władające nieruchomością. W konsekwencji należy uznać, ze właściciela u.c.p.g. uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania ((por. A.K. Modrzejewski, Zmiana koncepcji właściciela nieruchomości w kontekście nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 28 listopada 2014 r., Samorząd Terytorialny nr 9/2015). Za poglądem tym opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 22 czerwca 2017 r., II FSK 676/17, CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w u.c.p.g. jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. Tymczasem ani z treści decyzji Wójta, ani z decyzji SKO nie wynika, by organy podjęły jakiekolwiek działania w celu określenia stopnia władztwa nad nieruchomością sprawowanego przez podmioty określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.: aby decyzja wypełniała standardy przewidziane w art. 210 § 1 i § 4 O.p. czynności te powinny zostać odzwierciedlone w jej treści. Czynności wzmiankowane powyżej wydają się być niezbędne dla poprawnego załatwienia sprawy, ponieważ fakty i dowody rozważone i zaaprobowane przez organ stosujący prawo tworzą stan faktyczny sprawy, prezentowany w uzasadnieniu faktycznym (art. 210 § 4 ab initio O.p.), który podlega subsumcji pod adekwatne do niego regulacje prawa materialnego (uzasadnienie prawne, art. 210 § 4 in fine O.p.). Dlatego to prawidłowe ustalenie i przedstawienie w decyzji stanu faktycznego jest zagadnieniem pierwszoplanowym przy stosowaniu prawa, ponieważ stanowi podstawę subsumcji oraz wykładni operatywnej prawa materialnego, konstytuując indywidualny charakter sprawy rozpatrywanej i załatwianej w danym postępowaniu. Z tych powodów niezrozumiałe jest pominięcie przez SKO twierdzeń Skarżących o relacjach własnościowych, rodzinnych i związanych z nimi problemami z korzystaniem z nieruchomości. Nieprzeprowadzenie ściśle w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego nosi znamiona nadużycia pozycji władczej organu, nie wspominając o "niewyczerpujacym" stosowaniu art. 187 § 1 O.p. Zgodnie z tym przepisem bowiem, organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeśli zaś materiał dowodowy w sprawie zawiera luki, co do istotnych okoliczności, to wybór rozstrzygnięcia (zastosowania prawa materialnego) jest przypadkowy i nielogiczny, a ponadto narusza art. 187 § 1 O.p. Sąd, z całą stanowczością podkreśla, że postępowanie dowodowe, powinno doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego, zatem musi obejmować te fakty i dowody, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – w tym wypadku o ustalenie opłat za gospodarowanie nieczystościami. W świetle tegoż powołanego wyżej przepisu nie ma więc podstaw do poszukiwania elementów stanu faktycznego, które nie mają żadnego odniesienia do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, czyli nie zmierzają do ustalenia (lub zaprzeczenia) warunków hipotezy określonej normy materialnego prawa (art. 2 ust.1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g.), która ma mieć w sprawie zastosowanie. Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych nie jest celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym, sytuacja strony podpada, czy też nie podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy prawa materialnego – prawidłowo rozumianej. Skoro jednak Skarżący wielokrotnie podnoszą okoliczności niezamieszkiwania na nieruchomości, zamieszkiwania tam innych osób (czyli okoliczności istotne "prawnie"), jak też konfliktu "rodzinnego", to powinny być one rzetelnie i dogłębnie wyjaśnione przez organy administracji tak w drodze osobistej wizji, jak w drodze przesłuchania świadków, w tym oznaczonych przez Skarżących. Brak przeprowadzenia tych czynności z uwzględnieniem twierdzeń podnoszonych przed Sądem, jak też brak analizy sprzeczności w materialne dowodowym nie są wyrazem rzetelnego prowadzenia postępowania, lecz wyrazem aberracji stosowania prawa (naturae lusus). Z tych powodów Sąd orzekł o naruszeniu w sprawie art. 187 § 1 i art. 191 O.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. SKO będzie zobowiązane do powtórnego przeprowadzenia postępowania dowodowego: tym razem z uwzględnieniem zastrzeżeń poczynionych powyżej i zarysowanego sposobu rozumienia prawa. W szczególności SKO przyda znaczenie art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. zaproponowane przez Sąd powyżej: zamiast przyjętego uprzednio znaczenia "cywilistycznego" terminu "właściciel". Nadto przeprowadzi czynności dowodowe w celu ustalenia, kto rzeczywiście korzysta z nieruchomości, w tym czynności zaproponowane powyżej. SKO uwzględni też fakt wynikający z dorobku prawnego, że zestawienie obu przepisów, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2a u.c.p.g. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że ostatni z wymienionych przepisów znajdzie pierwszeństwo zastosowania w sytuacji spełnienia hipotezy tego przepisu, a więc niezależnie od jednoczesnego spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "u.p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.