II SA/Gl 1226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej u.d.p.), rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] roku w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy B. do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. U. nr [...], poz. [...] ze zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.) i art. 28 oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora "A" z siedzibą w [...] w m. B., nie wyraził zgody na przebudowę zjazdu z ul. [...] na działkę 1 i 2, obręb [...] w B., w celu jego wykorzystywania dla obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej, w miejscu wskazanym na załączonej mapie do celów projektowych wykonanej w skali 1: 500, stanowiącej załącznik do decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że planowana przebudowa ma celu umożliwienie dojazdu z ul. [...] do obiektów po dawnym zakładzie "B", w których prowadzona będzie działalność gospodarcza. W piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r, żądany zjazd strona określiła jako tymczasowy, do czasu ustalenia drogi koniecznej. Pracownicy organu dokonali wizji w terenie i stwierdzono, że w miejscu wnioskowanego do przebudowy zjazdu istniejący zjazd jest nieurządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Obecny zjazd posiada nawierzchnię gruntową, co potwierdzają zdjęcia z terenu z dnia [...] r. Uwzględniając fakt, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje teren pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...], oraz potokiem [...] w gminach katastralnych M i M. (Uchwała nr [...] z dnia [...] r., Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r. – dalej MPZP) – zarządca drogi pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. o opinię, co do możliwości budowy zjazdu z ul. [...] w odniesieniu do zapisów planu. Z uzyskanych opinii nawiązujących do MPZP wynika, iż wskazany zjazd z ul. [...] następuje z terenu oznaczonego na rysunku planu, jako ZP-4 do działek 1 i 2, wchodzących w obszar oznaczony na rysunku planu, jako UP-1. Ponieważ obowiązują zapisy MPZP wykluczające możliwość obsługi komunikacyjnej działek 1 i 2 z ul. [...], zarządca drogi postanowił nie wyrazić zgody na przebudowę zjazdu z jego docelowym użytkowaniem dla nowej funkcji. Obsługę komunikacyjną do działek 1 i 2, wchodzących między innymi w obszar całej jednostki oznaczonej jako UP-1 (według MPZP) prowadzić należy poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem od drogi [...], czyli od strony ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik "A" podnosząc: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, mający polegać na przyjęciu, że wnioskowany projekt jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, 3) naruszenie art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zgłaszanych przez skarżącego co miałoby prowadzić do uwzględnienia wniosku, W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na dowód, że błędne ma być stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji o sprzeczności proponowanego zjazdu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przywołano pismo MZD z dnia [...] roku o możliwości uzgodnienia zjazdu z ulicy [...] na warunkach tymczasowych, pod warunkiem przebudowy ścieżki rowerowej - poza obecną jezdnię tej ulicy. Powołano też konsultacje z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w B. Zacytowano pismo MZD z [...] roku do M. B., w którym także wskazywano na możliwość skomunikowania terenu działalności zjazdem z ulicy [...], pod warunkiem budowy ścieżki rowerowej poza jezdnią tej ulicy. Ulica [...] nie utraciła więc funkcji drogi dojazdowej. Jako bezzasadne określono przywołanie w decyzji organu I instancji decyzji z zakresu nadzoru budowlanego. Dotyczyła ona bowiem zjazdu na inną działkę, w miejscu oddalonym o 50-60m, dodatkowo decyzja WINB została zaskarżona do WSA w Gliwicach. Pominięta została też dokumentacja sporządzana przez S. C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w istocie argumentacja Strony kwestionuje nie ustalenia faktyczne, lecz dokonaną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że stanowisko różnych przedstawicieli Prezydenta Miasta B. było wcześniej odmienne, jednak to właśnie poprzednio nie było ono w pełni zasadne. Ulica [...] w obecnym stanie technicznym może służyć dla skomunikowania przyległych posesji poprzez zjazdy istniejące. Docelowe przeznaczenie ulicy [...] wyłącza co do zasady ruch samochodowy. Decyzja PINB i odwoławcza WINB nie mogą decydować o sprawie z wniosku o wykonanie innego zjazdu. Mogą być jednak być pomocne dla wykładni planu. Nieutwardzony zjazd indywidualny, gruntowy z ulicy [...], nie jest przewidziany do jego docelowej przebudowy; przeciwnie zjazdy z obszaru [...] wyznaczono inaczej. W efekcie tylko wprost z ulicy [...] ([...]) może obecnie odbywać się obsługa komunikacyjna terenu U-1. W tych okolicznościach rzekome niewzięcie pod uwagę dowodów w postaci np. dokumentacji sporządzonej przez S. C., na sprawę wpłynąć nie może. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik "A" wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonym zakresie. Wskazanej wyżej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., poprzez oparcie skarżonej decyzji na podstawie niewłaściwie ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stanu faktycznego, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 9 k.p.a., poprzez brak wskazania dlaczego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., stanowisko dotyczące interpretacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie było w pełni uzasadnione, 3) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia dowodu w postaci dokumentacji sporządzonej przez S. C., skutkującego brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż istniejący zjazd publiczny nie obejmuje zjazdów z ulicy [...] w kontekście Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Wniesiono o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że SKO w sposób niewłaściwy ustaliło stan faktyczny, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja. Zgodnie z §9 punkt 2 lit. h MPZP obsługa komunikacyjna dawnych "C", będących obecnie własnością Skarżącego, nie wyklucza możliwości komunikacji z ul. [...]. SKO wskazuje, iż stanowisko dotyczące interpretacji MPZP, prezentowane przez "różnych przedstawicieli Prezydenta Miasta B." nie było w pełni zasadne, nie wskazując jednakże przyczyn dla jakich uznaje to stanowisko co do interpretacji za niezasadne. §195 stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. W realiach niniejszej sprawy podkreślić należy, iż ul. [...] istniała na długo przed 1999 r. i w tym stanie rzeczy nie była i nie jest ona objęta postanowieniami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Brak jest więc przeszkód do przebudowy zjazdu od strony ul. [...] celem skomunikowania działalności gospodarczej wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...] oraz potokiem [...], w obrębach [...] i [...] w B. i wg jej § 9 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-1 (dawna "C") ustalono w pkt. 2 lit. h) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzając jednoznacznie, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem do drogi [...] obsługujące całą jednostkę UP-1. Na pewno nie chodzi to o jakikolwiek dostęp do drogi [...], nawet okrężny, gdyż przeczą takiej interpretacji pozostałe przepisy planu. Wskazany zjazd z ul. [...] do działek 1 i 2, będący przedmiotem inwestycji, miałby przechodzić m. in. przez teren oznaczony na rysunku planu jako ZP-4. Wg § 18 MPZP dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZP-4 do ZP-5 ustala się 1) przeznaczenie terenu: tereny zieleni urządzonej, izolacyjnej spełniającej cele zdrowotne i estetyczne, zagospodarowane roślinnością dekoracyjną niską i wysoką; 2) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zakaz lokalizacji budynków, b) dopuszcza się ciągi piesze, urządzenia sportowe i rekreacyjne, obiekty małej architektury, altany, c) zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub naprawą, utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą, remontem lub modernizacją urządzeń wodnych, d) zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody, e) zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor i lęgowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb. Przy tym – jak wynika z planu – tereny ZP to tereny rekreacyjno – wypoczynkowe (np. §6 pkt 7 lit. d). Co więcej, wg § 22 MPZP dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDZ-1 (ulica [...]) ustala się m. in. przeznaczenie terenu: ulica zbiorcza. Jest zatem oczywiste, że przez teren oznaczony symbolem ZP tego rodzaju inwestycja nie może przebiegać, ponieważ nie pozwala na to plan miejscowy, a to świadczy jednoznacznie o tym, iż komunikacja ma odbywać się poprzez ul. [...], jako ulicę zbiorczą. Ulica [...] w obecnym stanie może służyć jedynie dla skomunikowania przyległych posesji poprzez zjazdy istniejące, zwłaszcza zjazd indywidualny, przeznaczony dla pobliskiego budynku mieszkalnego nr [...], wymieniany w §5 pkt 3 lit d) planu miejscowego. Z kolej zjazd skarżących obecnie ma charakter nieutwardzonej drogi, którą – co niewykluczone – faktycznie poruszały się pojazdy, jednak nie jest ona ujęta w dokumentacji planistycznej. Nadto zjazd ten miałby być posadowiony w miejscu, w którym obecnie żadna droga, wg mapy i dokumentacji projektowej, nie istnieje. Nawet geodeta ma mapie do celów projektowych zaznacza "projektowany zjazd" oraz "projektowaną bramę przesuwną", a nie zaznacza, by w miejscu inwestycji istniał zjazd dotychczasowy. Z tych powodów nie ma też znaczenia argumentacja skargi dotycząca interpretacji Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro istniejący zjazd formalnie nie jest ujęty w dokumentacji geodezyjnej, w miejscu, gdzie miałby być umiejscowiony zjazd projektowany, zatem nie może podlegać on przebudowie. Byłoby to sprzeczne z planem miejscowym, którego przepisy w tym zakresie mają charakter obowiązujący. Odwoływanie się przez organy do decyzji PINB i odwoławczej WINB, które zapadły w innej sprawie, nie miało tu znaczenia przesądzającego, a jedynie organy przywołały te decyzje uzupełniająco. Swoje stanowisko uzasadniły w sposób przekonujący, ze wskazaniem konkretnych przepisów. O racji skarżącej nie może również świadczyć treść pism otrzymywanych od organów, z których wynikałaby możliwość przeprowadzenia inwestycji. Pisma te nie zmieniają treści przepisów aktu prawa miejscowego, które mają znaczenie decydujące. Nie można treścią takich pism omijać treści MPZP. Jeśli urzędnicy widzieliby możliwość zrealizowania przedmiotowej inwestycji, istnieje możliwość zmiany planu, korzystnie dla Inwestora. Nie można uznać tym samym argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie analiza przepisów planistycznych oraz dokumentacji projektowej pozwala uznać słuszność zaskarżonej decyzji. Przywołana w skardze dodatkowa dokumentacja, m. in. sporządzona przez S. C., nie może zmienić oceny prawnej decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia art. art. 7 k.p.a., 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., ani też innych przepisów, w tym z zakresu prawa miejscowego, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.