VII SA/Wa 2339/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] – Z. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i doręczenia oceny technicznej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. ("Wspólnota mieszkaniowa") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W., obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia oceny technicznej stanu technicznego konstrukcji stalowej oraz zamontowanych na niej liter "[...]", umieszczonej na elewacji budynku przy ul. P. w W., a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, obowiązek podania sposobu ich usunięcia – uchylił postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 19 kwietnia 2017 r. do PINB wpłynęło pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] ("skarżący") z dnia 12 kwietnia 2017 r. zawierające prośbę o podjęcie działań kompetencyjnych w sprawie stanu technicznego neonu "[...]". Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że w budynku przy ul. P. w parterze od ul. K. w lokalu użytkowym mieści się księgarnia. Na elewacji budynku w pasie nad wejściem i witrynami lokalu zamontowana została konstrukcja stalowa z umieszczonymi na niej stalowymi literami "[...]". Konstrukcja, jak i litery, oświetlone są przez instalacje elektryczną umieszczoną pionowo i poziomo. Stan konstrukcji jest bardzo zły: silna korozja, rozwarstwienie elementów stalowych, litery również są w złym stanie technicznym. W aktach PINB znajduje się też kopia pisma Prezydenta [...] z dnia 30 czerwca 2017 r., stanowiącego zalecenia konserwatorskie dla remontu elewacji budynku przy ul. P. w W., w którym wskazano, że ww. neon należy poddać konserwacji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. PINB nałożył na Wspólnotę mieszkaniową obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej we wskazanym wcześniej zakresie. Zażalenie na to postanowienie złożyła Wspólnota mieszkaniowa. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. [...]WINB uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81c ust. 2 tej ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podstawą nałożenia na stronę, na podstawie ww. przepisów, obowiązku dostarczenia określonych ocen technicznych lub ekspertyz muszą być uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego. [...]WINB podkreślił, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków – rozstrzygnąć powstałych w powyższym zakresie wątpliwości. Nadane w ten sposób uprawnienia umożliwiają zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi w sposób dostateczny i przekonywujący wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W omawianej sprawie, zdaniem [...]WINB, ww. przesłanka została spełniona. Jednak, w ocenie [...]WINB postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2017 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie – PINB nie dokonał ustaleń w zakresie adresata obowiązku. Zgodnie z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia wskazanych tam dokumentów. Z kolei na podstawie art. 17 Prawa budowlanego, uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są 1) inwestor; 2) inspektor nadzoru inwestorskiego; 3) projektant; 4) kierownik budowy lub kierownik robót. W ocenie [...]WINB, PINB nie ustalił w sposób precyzyjny właściciela ww. reklamy zainstalowanej na elewacji budynku objętej niniejszym postępowaniem. Z treści zażalenia wynika, że lokal użytkowy, w którym znajduje się księgarnia, stanowi własność Miasta [...], a napis "[...]" został zamontowany nad tym lokalem długo przed 1994 r. Wspólnota mieszkaniowa w dniu [...] lipca 2006 r. na podstawie protokołu przejęła ww. nieruchomość, jednak nie przekazano jej neonu. Wobec powyższego kwestia własności przedmiotu postępowania powinna zostać wyjaśniona celem prawidłowego ustalenia adresata obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Przedmiot postępowania (neon) wskazuje na konieczność ustalenia przez PINB, w pierwszej kolejności, podmiotu (uczestnika procesu budowlanego, właściciela, zarządcy obiektu budowlanego), który winien być obciążony obowiązkiem sporządzenia odpowiedniej dokumentacji oraz ustalenia czy neon stanowił część wspólną (element elewacji), czy też stanowił odrębną własność właściciela lokalu użytkowego. W tym celu PINB powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym sięgnąć do treści protokołów na podstawie których Wspólnota mieszkaniowa przejęła nieruchomość oraz innych dokumentów dot. ww. budynku, będących w posiadaniu właściciela lokalu użytkowego na parterze użytkowanego jako księgarnia, jak również dokumentów będących w posiadaniu byłego zarządcy budynku i na ich podstawie poczynić stosowne i niezbędne ustalenia prowadzące do możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia opinii technicznej na określony przepisem podmiot, a tym samym wystąpienia jednej z przesłanek pozwalających na skorzystanie z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Powołana do zajmowania się współwłasnością Wspólnota mieszkaniowa posiada kompetencje do decydowania o sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej (części wspólnych), ale nie posiada kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących obiektów stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Wspólnota mieszkaniowa nie ma uprawnień do ingerowania w sferę wykonywania przez właściciela jego praw do jego własności, a skoro tak to stan techniczny takiego przedmiotu nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązków na wspólnotę mieszkaniową, lecz na inny podmiot, którym mowa w ww. przepisie. [...]WINB stwierdził też, że prawdopodobnie sporny neon co najmniej do dnia sporządzenia opinii prawnej Miasta [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. (w której zawarto informację, że w celu uregulowania stanu prawnego neonu zasadne jest podjęcie przez Wspólnotę mieszkaniową uchwały o uznaniu, że neon stanowi część nieruchomości wspólnej, co pozwoli Wspólnocie na pozyskanie dodatkowych funduszy oraz zachowanie neonu w przestrzeni miasta) nie był własnością Wspólnoty mieszkaniowej. Brak prawidłowego i przekonywującego także w tym zakresie uzasadnienia oznaczało naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tym czy obowiązek wynikający z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożony winien być na Wspólnotę mieszkaniową, czy też na inny podmiot, o którym stanowi ww. przepis przesądza każdorazowo prawidłowo ustalony stan faktyczny związany z wyjaśnieniem czy stan techniczny dotyczy części wspólnych czy też części wyodrębnionych, które stanowią własność indywidualną. Możliwość wydania przez organ rozstrzygnięcia ustalającego prawo lub obowiązek ściśle określonego podmiotu lub możliwość podjęcia przez organ określonej czynności w odniesieniu do określonego podmiotu powstaje wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a normą prawnomaterialną, która przewiduje możliwość nałożenia na podmiot prawa w określonym nią stanie faktycznym zobowiązania. Wobec powyższego [...]WINB uznał, że wskazane wyżej braki przekraczają w znacznym stopniu dyspozycję art. 136 k.p.a., w związku z czym zasadnym było uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia i przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i merytorycznej oceny sprawy przez organ pierwsze instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto [...] – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie na mocy zaskarżonego postanowienia wydanego przez PINB postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. w sytuacji, gdy brak było po temu podstaw, gdyż w aktach sprawy znajdował się materiał dowodowy niezbędny do merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś okoliczności sprawy i stan faktyczny zostały należycie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, 2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego materiału nadal nie jest wyjaśnione, czy znajdujący się na elewacji budynku przy ul. P. neon stanowi część nieruchomości wspólnej, podczas gdy wniosek taki wynika wprost z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, 3. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez bezzasadne przyjęcie, że do stwierdzenia, że ww. neon stanowi część nieruchomości wspólnej nieodzowna jest uchwała Wspólnoty mieszkaniowej, podczas gdy kwalifikacja spornego neonu jako części nieruchomości wspólnej powinna wynikać z mocy prawa, w oparciu o dokonane przez organ ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że jak wynika z materiału dowodowego przedmiotowy neon od wielu lat nie jest użytkowany w żadnym zakresie ani przez najemcę lokalu, ani przez jego właściciela (Miasto [...]). Neon jest od dawna zniszczony i bezużyteczny, i można traktować go jedynie jako zabytek, upiększający elewację budynku. W opisanej sytuacji, zdaniem skarżącego, stanowi on element nieruchomości wspólnej Wspólnoty mieszkaniowej, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. 1302, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem Nr [...] z [...] września 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] lipca 2017r., nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W., obowiązek sporządzenia oceny technicznej stanu technicznego konstrukcji stalowej oraz zamontowanych na niej liter "[...]", umieszczonej na elewacji budynku przy ul. P. w W., a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, obowiązek podania sposobu ich usunięcia i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że w sprawie nie ustalono prawidłowego adresata rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowi art. 81c ust 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym- organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika więc, iż stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane w oparciu o omawiany przepis ma bowiem charakter dowodowy i takim celom służy. Przy czym, zaznaczyć trzeba, iż skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" i wymienia trzy kategorie przesłanek, od których uzależnia możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczający wykazały, iż w sprawie występują takie wątpliwości co do stanu technicznego. Stan konstrukcji w bardzo zły stanie: silna korozja, rozwarstwienie elementów stalowych, litery w złym stanie technicznym. W aktach sprawy znajduje się także kopia pisma Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017r., stanowiącego zalecenia konserwatorskie, wskazujące na konieczność poddania konserwacji neonu "[...]". Adresatem postanowień przewidzianych w art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten ma charakter dowodowy i uprawnienie przyznane w tym przepisie organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym lub w trakcie czynności kontrolnych. Postanowienie wydane w trybie tego przepisu organ może skierować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wybór któregoś z tych podmiotów nie należy do uznania organu. Wskazanie podmiotów zobowiązanych do złożenia ekspertyzy o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. wiąże się przede wszystkim ze sposobem zarządzania nieruchomością wspólną oraz określeniem przedmiotu postępowania , a także przedmiotu objętego zarządem. Niewątpliwie Wspólnota Mieszkaniowa posiada wyłączne kompetencje do decydowania w sprawach dotyczących części wspólnych, ale nie posiada takiego uprawnienia ani obowiązku w stosunku do indywidualnej własności poszczególnych właścicieli lokali. W ocenie Sądu na dzień orzekania przez organ odwoławczy, brak było dowodów potwierdzających ,że sporny neon stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Nie ulega wątpliwości, że lokal użytkowy, w którym znajduje się księgarnia, stanowi własność Miasta [...], a napis "[...]" został zamontowany nad tym lokalem długo przed 1994 r. Wspólnota Mieszkaniowa w dniu [...] lipca 2006 r. na podstawie protokołu przejęła ww. nieruchomość, jednak nie przekazano jej neonu. Z przedłożonego do akt wyroku Sądu Okręgowego W W. z dnia [...] stycznia 2015r. sygn.akt [...], w sposób wiążący i nie budzący wątpliwości wynika , że Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. oraz I. sp. z .o. w W. wiązała zawarta per facta conkludentia umowa najmu, której przedmiotem było zobowiązanie Wspólnoty do oddania spółce części elewacji ściany budynku wspólnoty, a także odpowiadające mu zobowiązanie do zapłaty Wspólnocie umówionego czynszu. Pozwana spółka utrzymywała przedmiotowa reklamę świetlną, nie demontowała jej , godząc się na uiszczenie opłat na rzecz Wspólnoty. Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd powszechny nie stwierdził, że neon jest elementem części wspólnej budynku, a wręcz przeciwnie przyznał, iż uprawnienie do demontażu reklamy oraz konieczność jej utrzymywania spoczywa na spółce. Przedmiotem umowy najmu nie jest więc neon świetlny, a część elewacji ściany budynku, wykorzystywana przez najemcę na ekspozycję reklamy świetlnej ( neonu). W tym stanie rzeczy za uprawnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego o konieczności ustalenia aktualnego stanu prawnego dotyczącego przedmiotowego neonu, a co za tym idzie prawidłowego adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego. Nie ulega także wątpliwości, że organ odwoławczy w zakresie swoich kompetencji, nie mógł nie naruszając zasady wyrażonej w art. 15 kpa, dokonać ustaleń dotyczących adresata postanowienia i wydać rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.