II SA/Ol 476/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Elblągu na uchwałę Rady Powiatu w Ostródzie z dnia 25 września 2017 r., Nr XXX/217/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Ostródzie podjęła w dniu 25 września 2017 r. uchwałę nr XXX/217/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym ( DZ. U. z 2017 r., poz.1260 ) i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ). Zgodnie z załącznikiem do uchwały w tabelach nr 1 i nr 2 określone zostały koszty związane z usunięciem i parkowaniem pojazdów za każdą dobę oraz koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W obu tabelach dokonano zróżnicowania opłat w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. W uzasadnieniu uchwały przytoczono treść art. 130a Prawa o ruchu drogowym i wskazano, że Rada ustaliła stawki na poziomie maksymalnym zgodnie z treścią obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. W dniu 18 maja 2018 r. Prokurator Okręgowy w Elblągu (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotowej uchwalę skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa to jest: - art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie stawek maksymalnych za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego parkowanie na parkingu, które to koszty nie są rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu ostródzkiego; - art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie kosztów za dojazd oraz załadunek i rozładunek pojazdów w przypadku odstąpienia od usunięcia z drogi pojazdów w postaci: roweru/motoroweru , motocykla oraz pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony – w kwocie wyższej niż rzeczywisty koszt usunięcia pojazdów tych kategorii na obszarze powiatu ostródzkiego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym i bez wątpienia stanowi akt prawa miejscowego. Rada w przypadku opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów wprowadziła stawki maksymalne wynikające z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Określenie stawek na poziomie maksymalnym jest dopuszczalne, jednak organ nie może działać dowolnie. Ograniczeniem ustawowym jest bowiem konieczność uwzględnienia przesłanki kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zawarta przez Starostę Ostródzkiego umowa z przedsiębiorcą dotycząca usuwania i przechowywania pojazdów przewiduje znacznie niższe kwoty za świadczenie tych usług niż stawki określone w załączniku uchwały. Stawki zaproponowane zostały przez podmiot działający na lokalnym rynku i świadczący tego rodzaju usługi komercyjnie. Zaskarżona chwała nie uwzględnia miejscowych realiów przez co istotnie narusza prawo. Również kosztów związanych z odstąpieniem od usunięcia pojazdu nie określono prawidłowo, gdyż w przypadku trzech kategorii pojazdów koszty te są równe kosztom usunięcia pojazdów lub je przekraczają. Natomiast oczywistym jest, że koszt sunięcia pojazdu obejmuje już odpłatność za dojazd, załadunek, przewiezienie oraz wyładunek pojazdu na miejscu parkingowym. W odpowiedzi na skargę Powiat Ostródzki wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik organu wskazał, że Rada Powiatu działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia. Organ analizował stawki rynkowe obowiązujące na obszarze samorządu – w zakresie usuwania pojazdów przedsiębiorcy prowadzący działalność na terenie powiatu oferują na poziomie od 3 zł. za rowery i motocykle nawet do 80 zł za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne za kilometr liczony w jedną stronę. Tak więc biorąc pod uwagę odległości pomiędzy miejscowościami na obszarze powiatu okaże się, iż uchwalone stawki maksymalne są bardzo zbliżone do stawek obowiązujących komercyjnie. Oferenci niejednokrotnie celowo zaniżają stawki w zamówieniach publicznych, aczkolwiek nie wynika to ekwiwalentności przychodów w stosunku do kosztów, jakie ponoszą w związku z zadaniem, lecz jest wynikiem pewnych decyzji biznesowych spełniających inne funkcje niż dochodowe np. marketingowe. Nadto wysokość stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów z drogi ma na względzie nie tylko zwrot poniesionych kosztów w wyniku usunięcia i przechowywania, ale ma za zadanie przede wszystkim działać dyscyplinująco i motywować kierowców do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym. Odnosząc się do tabeli nr 2 dotyczącej przypadków odstąpienia od usunięcia z drogi pojazdów wskazano, że stany faktyczne w tych sytuacjach są zróżnicowane. Po wezwaniu holownika, wobec pojawienia się kierującego odstępuje się od usunięcia pojazdu w trybie art.130a ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, przy czym może to nastąpić po samym przyjeździe holownika na miejsce lub już podczas fazy załadunku pojazdu. W każdym razie koszty wyszczególnione w tabeli nr 2 są niższe od opłat za usunięcie pojazdu wskazane w tabeli nr 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1369, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym ( dalej p.r.d. ). Zgodnie z treścią powyższego przepisu rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy ( ust. 6b ). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat ( ust. 6c ). Ustawodawca określił dwie przesłanki którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności , poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje jemu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały ogranicza się w zasadzie do przytoczenia przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że rada powiatu ustaliła stawki opłat na poziomie maksymalnym. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Ostródzkiego. Ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia uzasadnienie uchwały, które ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że określona w uchwale wysokość stawek jest na poziomie stawek maksymalnych. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., nie oznacza, że rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie. Niczego w tym przedmiocie nie może zmienić argumentacja przytaczana w odpowiedzi na skargę i to nie tylko z tego powodu, że nie stanowi ona integralnej części uchwały, o tym będzie jednak mowa w dalszej części uzasadnienia. Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań" Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 1916/16 wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym" ( orzeczenie dostępne w CBOSA ). Pamiętać należy, że w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Ostródzkiego tj. w dniu 25 września 2017 r. obowiązywała umowa zawarta pomiędzy Powiatem Ostródzkim, a "[...]" dotycząca usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz prowadzenie parkingu strzeżonego. Umowa ta zawarta została na czas określony od 1 stycznia 2017 r do 31 grudnia 2018 r. lub do wyczerpania maksymalnej kwoty wynagrodzenia, co oznacza, że umowa ta powinna funkcjonować przez cały czas obowiązywania zaskarżonej uchwały. Zestawienie wielkości w zawartej umowie i uchwale Rady różni się znacznie i tak uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 113 zł., a umowa przewiduje 50 zł., w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty 223 zł. i 100 zł., pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t odpowiednio kwoty 486 zł. i 150 zł., pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5t do 7,5t odpowiednio kwoty 606 zł. i 450 zł. Jeszcze większe różnice występują jeżeli porównamy koszty przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Uchwała koszt przechowania przez jedną dobę roweru i motoroweru określa na kwotę 20 zł., a umowa przewiduje 2 zł., w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty 27 zł. i 2 zł., pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t odpowiednio kwoty 200 zł. i 3 zł., pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5t do 7,5t odpowiednio kwoty 250 zł. i 5 zł. Dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne, a w przypadku kosztów przechowywania wręcz nieporównywalne. Trudno z resztą byłoby odszukać gdziekolwiek taki parking, który oferowałby przechowanie np. roweru za kwotę 20 zł. za dobę. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że Rada Powiatu w Ostródzie podejmując w dniu 25 września 2017 r. uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r. znacząco zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi i ich parkowanie. Z przedstawionej oferty firmy wykonującej usługi usunięcia pojazdów z drogi i ich przechowywania, z którą Powiat Ostródzki zawarł umowę, wynika, że proponowane przez ten podmiot ceny są znacząco niższe od kosztów ustalonych w zaskarżonej uchwale. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Odpowiedź na skargę i wniosek pełnomocnika organu o odroczenie rozprawy w rzeczywistości potwierdzają stanowisko skarżącego podzielone przez Sąd w zakresie dotyczącym arbitralności przy ustalaniu stawek opłat. Mianowicie jeżeli Powiat Ostródzki obecnie chce ustalać stawki opłat u innych podmiotów zajmujących się tego typu usługami, to znaczy, że nie uczynił tego wcześniej. Niczego natomiast nawet z teoretycznego punktu widzenia nie mogłoby zmienić to , gdyby nadesłane informacje zawierały bardzo wysokie koszty holowania i przechowywania pojazdów. Po pierwsze Powiat Ostródzki posiada aktualną umowę na usuwanie i przechowywanie pojazdów, w której ustalono określone stawki. Poza tym czym innym jest oferta cenowa za usunięcie jednego pojazdu i jego przechowywanie od oferty, na mocy której dany podmiot będzie miał praktycznie monopol na usuwanie pojazdów z dróg w określonych sytuacjach przez dwa lata. Nie do końca zrozumiałe dla sądu są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące ofert biznesowych i w związku z tym przedstawiania niższych ofert cenowych. Rozstrzyganie tego typu kwestii nie leży w gestii sądu administracyjnego, a innego organu, być może podmiotu wnoszącego skargę w niniejszej sprawie. Prokurator w tej części skargi, w której negował wysokość opłat przyjętych w uchwale, w przypadku odstąpienia od usługi holowania porównywał powyższe kwoty z cenami umowy zawartej przez organ z podmiotem wykonującym usługę holowania. Z pewnością nie powinno być tak, że już po samym wydaniu dyspozycji ( w przypadku jej odwołania) opłata jest równa opłacie za usunięcie pojazdu, a w przypadku jego załadunku i rozładunku przewyższa kwotę określoną w umowie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.