II OSK 2960/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 236/18 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 236/18, uwzględnił skargę Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym i uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Jak stwierdził Sąd I instancji, Kolegium błędnie wyprowadziło z treści art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, z późn. zm.; dalej: Pgg), że odpowiednie stosowanie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: uogrl) będzie powodować przejęcie kompetencji starosty w zakresie rekultywacji przez właściwy organ nadzoru górniczego. Pogląd ten nie jest uprawniony. Orzekając w sprawie zatwierdzenia planu ruchu likwidowanego zakładu właściwy organ nadzoru górniczego stosuje i owszem przepisy uogrl, ale w żadnym razie nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 uogrl. Trudno zresztą oczekiwać aby likwidacja zakładu górniczego czy rekultywacja terenu mogły być rozstrzygane wyłącznie przez któryś ze wskazanych organów zupełnie niezależnie. Wręcz przeciwnie, ustawodawca przewidział współdziałanie organów, a dał temu wyraz w art. 22 ust. 2 uogrl, obligując starostę orzekającego o rekultywacji do zasięgnięcia opinii m.in. dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Wobec powyższego Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie niezasadnie uchyliło się od merytorycznej instancyjnej kontroli tego aktu, gdyż w sposób nieuprawniony wykluczyło kompetencję własną i podległego mu instancyjnie organu w przedmiotowej sprawie. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. f i ust. 11, art. 129 ust. 1 pkt 5, ust. 2, 3 i 4, art. 164 ust. 1 i 2 Pgg; 2) ust. 20 pkt 2 załącznika nr 2 "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego" oraz wzoru nr 7 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 2 "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego"; ust. 2, ust. 15 pkt 2 załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego"; ust. 2, 3 i 4 "Załączniki do planu ruchu" załącznika nr 10 "Plan ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) odkrywkowego zakładu górniczego" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. poz. 2293); 3) art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1 uogrl, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że organem właściwym w sprawie konkretyzacji obowiązków rekultywacji gruntów wykorzystywanych w koncesjonowanej działalności górniczej, w tym określających osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin ich rekultywacji, był starosta, a nie organ nadzoru górniczego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. ` Dodatkowo w piśmie z 26 listopada 2018 r. Kolegium wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. decyzji Zastępcy Dyrektora [...] we Wrocławiu z [...] października 2015 r. zatwierdzającej “Plan ruchu zakładu górniczego “[...]" na okres [...]". 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Kluczowa dla przedmiotowej sprawy jest wykładnia art. 22 ust. 2 pkt 1 uogrl. Z przepisu tego wynika wprost, iż właściwy do wydania decyzji w sprawach rekultywacji (i zagospodarowania) jest starosta. Przy czym jest on zobowiązany do zasięgnięcia opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Właściwość w tym zakresie oraz obowiązek zasięgnięcia opinii od organu górniczego wynikają więc z przepisów uogrl. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: Kpa) organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Treść art. 22 ust. 2 pkt 1 nie podlega w żadnym razie modyfikacji powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Prawa górniczego i geologicznego, jak również regulacjami wynikajacymi z ww. rozporządzenia w sprawie planów ruchu zakładów górniczych. Powołane w pierwszych dwóch zarzutach skargi kasacyjnej przepisy nie modyfikują bowiem właściwości przewidzianej w uorgl. Kompetencja ta nie przechodzi na organ nadzoru górniczego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ nadzoru górniczego nie wydaje decyzji o rekultywacji, o której mowa w art. 22 uogrl. Przy tym w ramach granic niniejszej sprawy nie podlega badaniu legalność decyzji wydanej przez organ nadzoru górniczego tj. decyzji Zastępcy Dyrektora Urzędu Górniczego we Wrocławiu z [ ...] października 2015 r. 3.4. Dla zrozumienia art. 129 ust. 2 Pgg konieczna jest refleksja historyczna i cofnięcie się do art. 80 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., który wprowadzony do systemu prawnego 1 stycznia 2002 r., określał, w sposób dalece niedoskonały relację tej ustawy do uorgl w odniesnieniu do rekultywacji terenów górniczych. Jak podkreślano wówczas w doktrynie, nawet brak takiego odesłania nie stanowiłby przeszkody do rekultywacji terenów pokopalnianych na zasadach zawartych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem taki obowiązek dało się wyprowadzić z innych przepisów (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, stan prawny z okresu wydania decyzji Starosty, SIP LEX, tezy do art. 80). Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie art. 129 ust. 2 Pgg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacje Pgg nie stanowią lex specialis wobec uorgl, ponieważ nie przewidują one odrębnej właściwości do wydania decyzji o rekultywacji. 3.5. Rację ma więc Sąd I instancji wskazując, że bezzasadnie Kolegium uchyliło się od merytorycznej instancyjnej kontroli decyzji starosty, w sposób nieuprawniony wykluczając kompetencję własną i podległego mu instancyjnie organu w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że podstawa kasacyjna okazała się niezasadna. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.