I OSK 4431/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1827/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1827/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. N. (następca prawny byłej właścicielki, S. S., od której przedmiotową nieruchomość nabyła aktem notarialnym z [...] września 1954 r., Rep. Nr [...]), wnioskiem z [...] września 1986 r. wystąpiła o "przywrócenie prawa wieczystej dzierżawy gruntu i o zwrot zbudowanego na nim domu, tj. całej nieruchomości w W. przy ul. [...] (...)", na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] lutego 1987 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie nie został złożony wniosek w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"), a zatem wszystkie zabudowania na gruncie przeszły na rzecz Skarbu Państwa. W sprawie ustalono ponadto, że budynek mieszkalny przy ul. [...] składa się z 13 lokali i 29 izb. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, o zwrot budynku mieszkalnego i przyznanie prawa użytkowania wieczystego do działki mogą ubiegać się poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, których liczba izb nie przekracza 20. E. G. (następca prawny M. N.), [...] kwietnia 2009 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1987 r., podnosząc, że byli właściciele wystąpili [...] czerwca 1949 r. z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej w trybie dekretu. Wniosek zarejestrowano pod nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1987 r. Organ wskazał, że z informacji uzyskanej z [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., zawartej w piśmie z [...] października 2010 r., wynika, że w rejestrze wniosków dekretowych nie ma zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Dokumentu takiego nie ma również w aktach własnościowych nieruchomości. Także w znajdującym się w aktach piśmie Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1965 r., skierowanym do Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Nieruchomościami stwierdzono, że wniosku takiego nie złożono. Organ zauważył, że z art. 89 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że warunkiem ustanowienia w tym trybie prawa użytkowania wieczystego jest łączne spełnienie następujących przesłanek: grunt musi być objęty działaniem dekretu, dotychczasowy właściciel (czy jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu, wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r. a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. winna być zabudowana budynkiem określonym w art. 89 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (m.in. takim, w którym liczba izb nie przekracza 20). Organ zauważył, że ze znajdującej się w aktach notatki służbowej z 5 listopada 1986 r., sporządzonej po przeprowadzeniu wizji w terenie przez pracownika Urzędu Dzielnicy [...] wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek wielolokalowy (13 lokali i 29 izb), a z rejestracji nieruchomości przy ul. [...], sporządzonej przez Zarząd Miejski w [...] Resort Techniczno-Budowlany [...] listopada 1948 r., wynika, że na nieruchomości znajdowały się budynki: budynek frontowy czterokondygnacyjny (wys. 17 m), lewa oficyna czterokondygnacyjna (wys. 17 m) i prawa oficyna jednokondygnacyjna. Budynek frontowy oraz lewa oficyna stanowiły budynki mieszkalne, natomiast prawa oficyna przeznaczona była na drukarnię. Budynki te były użytkowane w całości i nie wykonywano w nich żadnych robót polegających na odbudowie całości lub części budynku, nadbudowie, dobudowie, przebudowie, czy dokończeniu robót rozpoczętych przed Powstaniem Warszawskim. Ponieważ w budynku posadowionym przy ul. [...] nie dokonywano żadnych prac od czasu rejestracji nieruchomości, przyjąć należało, że w dacie 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu, nie była ona zabudowana domem jednorodzinnym, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a zatem nie spełniała przesłanek z art. 89 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. W tej sytuacji nie sposób kontrolowanej decyzji zarzucić rażącego naruszenia ww. przepisu. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie mają również zastosowania pozostałe punkty z art. 156 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. G. (następca prawny E. G.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r. Organ podzielił stanowisko, że choć wniosek M. N. z 1986 r. złożony został w terminie, o którym mowa w art. 89 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak nie spełniał pozostałych warunków do ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, ponieważ grunt przy ul. [...] nie jest i nie był zabudowany domem jednorodzinnym, małym domem mieszkalnym ani innym budynkiem wymienionym w tej ustawie. Na nieruchomości znajduje się bowiem budynek wielomieszkaniowy, w którym jest 29 izb. W kwestii tej przeprowadzono postępowanie dowodowe, którego wynik znalazł odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Akta sprawy nie zawierają przy tym żadnych dokumentów świadczących o przebudowie budynku, jak również tej okoliczności nie kwestionuje wnioskodawca. Z akt wynika również, że na datę wejścia w życie dekretu kamienica przy ul. [...] zawierała 29 izb, zaś w okresie powojennym nie dokonywano w niej przeróbek, przebudowy, przetrwała wojnę w stanie umożliwiającym użytkowanie (I kategoria zniszczeń, niewymagający napraw – jak zapisano w karcie inwentaryzacyjnej), zatem prawidłowo orzeczono o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz następcy prawnego byłej właścicielki. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M. G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] czerwca 2016 r., mimo że termin do złożenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie jest otwarty w związku z nieprzejęciem posiadania nieruchomości; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ nadzoru niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę [...], nieustalenie i niewskazanie, na podstawie którego dziennika urzędowego miało dojść do jej przejęcia, ponadto niewskazanie w treści decyzji dowodów, na których organ oparł swoje stanowisko; - brak wnikliwej weryfikacji faktu złożenia wniosku dekretowego, co mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji; 3. § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U. Nr 6 poz. 43) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że gmina objęła w posiadanie przedmiotowy grunt, podczas gdy faktycznie do sytuacji takiej nie doszło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd przypomniał, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a więc w nadzwyczajnym trybie postępowania, który stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Podstawę materialnoprawną decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1987 r. były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ww. ustawy poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Jak wynika z powyższego przepisu, warunkiem ustanowienia we wskazanym trybie użytkowania wieczystego jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: grunt objęty musi być działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r. a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. winna być zabudowana budynkiem określonym w ust. 2 art. 89 ustawy wywłaszczeniowej (domem jednorodzinnym, małym domem mieszkalnymi lub domem, w których liczba izb nie przekracza 20). W rozpoznawanej sprawie podstawą nieuwzględnienia wniosku było stwierdzenie niespełnienia czwartej z ww. przesłanek, warunkujących ustanowienie użytkowania wieczystego, odnoszącej się do liczby izb w budynku znajdującym się na nieruchomości. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego nie kwestionował ani skarżący, ani też jego poprzednik prawny na żadnym etapie postępowania, budynek na przedmiotowej nieruchomości składa się z 13 lokali i 29 izb, podczas gdy zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, o zwrot budynku mieszkalnego i przyznanie prawa użytkowania wieczystego do działki mogą ubiegać się poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, których liczba izb nie przekracza 20. Powyższe ustalenia znajdują też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgormadzonym w sprawie. Ze znajdującej się w aktach notatki służbowej z [...] listopada 1986 r., sporządzonej po przeprowadzeniu wizji w terenie przez pracownika Urzędu Dzielnicy [...], wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek wielolokalowy (13 lokali i 29 izb), a z rejestracji nieruchomości przy ul. [...], sporządzonej przez Zarząd Miejski w [...], Resort Techniczno-Budowlany, sporządzonej [...] listopada 1948 r. wynika, że na nieruchomości znajdowały się budynki: budynek frontowy czterokondygnacyjny (wys. 17 m), lewa oficyna czterokondygnacyjna (wys. 17 m) i prawa oficyna jednokondygnacyjna. Budynek frontowy oraz lewa oficyna stanowiły budynki mieszkalne, natomiast prawa oficyna przeznaczona była na drukarnię. Budynki te były użytkowane w całości i nie wykonywano w nich żadnych robót polegających na odbudowie całości lub części budynku, nadbudowie, dobudowie, przebudowie, czy dokończeniu robót rozpoczętych przed Powstaniem Warszawskim. Ponieważ w budynku posadowionym przy ul. [...] nie dokonywano żadnych prac od czasu rejestracji nieruchomości, przyjąć należało, że 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu, nie była ona zabudowana domem jednorodzinnym, małym domem mieszkalnym, czy domem, w których liczba izb nie przekracza 20, a zatem nieruchomość ta nie spełniała przesłanek z art. 89 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Z akt wynika również, że na datę wejścia w życie dekretu kamienica przy ul. [...] zawierała 29 izb, zaś w okresie powojennym nie dokonywano w niej przeróbek, przebudowy, przetrwała wojnę w stanie umożliwiającym użytkowanie (I kategoria zniszczeń, niewymagający napraw – jak zapisano w karcie inwentaryzacyjnej). Kwestią sporną w sprawie, jak podkreślił Sąd, jest natomiast spełnienie innej przesłanki z art. 89 ustawy wywłaszczeniowej, tj. objęcia przedmiotowej nieruchomości działaniem dekretu (konkretnie objęcia jej w posiadanie przez gminę – [...]), jak również kwestia ewentualnego złożenia wniosku dekretowego. Skarżący raz podnosi bowiem, że wniosek dekretowy został złożony, jednak organ nie podjął niezbędnych działań zmierzających do jego odnalezienia, z drugiej zaś strony twierdzi (dopiero w skardze skierowanej do Sądu), że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie otworzył się termin do złożenia takiego wniosku, bowiem nie nastąpiło jej skuteczne objęcie w posiadanie przez gminę. Sąd podzielił stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie zgłoszono wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, gdyż znajduje to potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym. W aktach własnościowych nie ma wniosku dekretowego i brak jest jakiejkolwiek wzmianki by taki wniosek został zgłoszony. Wniosek taki nie figuruje również w rejestrze wpływu wniosków dekretowych (por. informacja z [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] października 2010 r., nr [...]). Choć w akcie notarialnym z [...] września 1954 r., którym M. N. nabyła przedmiotową nieruchomość od S. S. wskazano, że wniosek taki został złożony [...] czerwca 1949 r. i zarejestrowany pod nr [...], to jednak dołączony do akt sprawy wniosek, zarejestrowany pod tym numerem wraz z wyciągiem z rejestru wniosków, nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości. O niezłożeniu wniosku świadczy także treść pisma Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1965 r. skierowanego do Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Nieruchomościami, w którym stwierdzono, że wniosku takiego nie złożono. Powyższe potwierdza, że w niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) w trybie art. 7 dekretu nie został złożony. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie otworzył się termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu, Sąd wskazał, że (jak zauważył sam skarżący) od 10 lutego 1948 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia z 1948 r., na podstawie którego 25 listopada 1848 r. Gmina [...] objęła w posiadanie wszystkie grunty znajdujące się na obszarze objętym działaniem dekretu, nieobjęte dotychczas na podstawie rozporządzenia z 1946 r. Przepisy nowego rozporządzenia znacznie uprościły procedurę obejmowania gruntów gminy, stanowiąc, że obejmowanie w posiadanie przez gminę [...] gruntów na obszarze tej gminy, nieobjętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszenia Zarządu Miejskiego [...], podanym do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych, wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie (§ 1 rozporządzenia). Przepis § 3 rozporządzenia wprowadzał zasadę, w myśl której grunt uważano za objęty w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. W oparciu o nowe rozporządzenie wydano ogłoszenia opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]: nr 27 z 25 listopada 1948 r., które w pkt I obejmowało całą lewobrzeżną W.; nr 5 z 11 kwietnia 1949 r., które objęło grunty położone na obszarze ograniczonym wschodnim brzegiem W. oraz południową, wschodnią i północną granicą miasta, a które nie zostały dotychczas objęte przez Gminę. Zatem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości najpóźniej [...] kwietnia 1949 r. gmina [...] weszła w posiadanie spornej nieruchomości. Od tego więc momentu powinien być liczony sześciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał zatem w 1949 r. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że wniosek dekretowy nie został złożony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności brak ustalenia przez organ otwarcia biegu terminu na złożenie wniosku dekretowego, pomimo że taki obowiązek wynika z naruszonej w niniejszym postępowaniu zasady prawdy materialnej oraz naruszenie art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), w konsekwencji brak wymaganej przepisami prawa aktywności WSA w sanowaniu błędów powstałych w postępowaniu administracyjnym na drodze postępowania sądowoadministracyjnego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niezastosowanie na skutek nieprawidłowego poglądu prawnego WSA, polegającego na zaakceptowaniu stanowiska organu administracji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1987 r., nr [...], którą odmówiono przyznania M. N. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...], mimo że termin do złożenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie jest otwarty w związku z nieprzejęciem posiadania nieruchomości, a zatem zachodziły wskazane w art. 7 dekretu przesłanki do wydania przez organ pozytywnej decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] października 2018 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie działanie organów administracyjnych doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd błędnie podzielił stanowisko organów obu instancji, które nie wyjaśniły w sposób należyty, na podstawie jakiego Dziennika Urzędowego doszło do przejęcia nieruchomości w posiadanie gminy [...], co ma istotny wpływ na ustalenie spełnienia pierwszej przesłanki związanej ze złożeniem wniosku dekretowego w terminie i otwarciem biegu na złożenie tego wniosku. Nie do przyjęcia jest stanowisko organu, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że wykluczono możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli oraz niezbadanie czy istniała możliwość korzystania z gruntu w jego części. Podkreślenia wymaga, że skoro bezpieczeństwo jednostki jest podstawowym dobrem podlegającym ochronie w państwie prawnym, to złamanie zasad prawotwórstwa przez organ prawodawczy nie usprawiedliwia postępowania obciążającego jednostkę konsekwencjami zaistniałego rażącego uchybienia (por. S. Wronkowska, glosa do wyroku NSA z 6 lipca 1994 r., sygn. akt SA/Ł 1024/94, Państwo i Prawo 1996., nr 3, s. 105 i n.), tj. pomimo możliwości przeznaczenia części gruntu na inne cele niż publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie zbadał, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, stanowiący podstawę orzekania i formułowania wniosków prawnych, tj. w szczególności nie ustalił czy w wyniku działania organów pierwszej i drugiej instancji nie zostały pominięte istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności ustalenie rozpoczęcia biegu terminu na zgłoszenie wniosku dekretowego, co przy zarzucanych przez skarżącego naruszeniach mogło stanowić podstawę do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z 1987 r. z rażącym naruszeniem prawa. Organy miały obowiązek podjęcia stosownych działań, m.in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Powyższe stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa, a orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjne podniósł również, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], decyzją z [...] lutego 1987 r. odmówił wnioskodawczym prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu jako przyczynę odmowy wskazano, że w niniejszej sprawie nie został złożony wniosek w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Ponadto ustalono, że budynek mieszkalny przy ul. [...] składa się z 13 lokali i 29 izb. Organy obu instancji, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizowały sprawy w sposób wyczerpujący, przede wszystkim pominęły istotną dla stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa problematykę ustalenia daty przejścia gruntu w posiadanie gminy, a tym samym otwarcia biegu na złożenie tzw. wniosku dekretowego. O prawidłowym i skutecznym prawnie objęciu gruntu w posiadanie przez gminę [...] w trybie rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. można mówić wyłącznie wówczas, gdy spełnione były kumulatywnie dwa warunki. Po pierwsze, samo ogłoszenie było ważne i skuteczne, a więc w prawidłowy sposób pochodziło od Zarządu Miejskiego [...] oraz spełniało warunki przewidziane w § 2 rozporządzenia. Po drugie, konieczna była prawidłowa publikacja tego ogłoszenia co najmniej w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Zakres powierzchni określanych w dostępnych dziennikach urzędowych daje podstawy do przyjęcia, że nieruchomość położona przy ul. [...] nie została skutecznie objęta w posiadanie, czego organ prowadzący postępowanie nie weryfikuje w żaden sposób. Konkluzja jest zatem taka, że skoro grunt nieruchomości przy ul. [...] nie został skutecznie objęty w posiadanie w trybie rozporządzenia z 1946 r. oraz w trybie rozporządzenia z 1948 r. (wskutek wymienienia tego gruntu w ogłoszeniu podpisanym przez osobę inną niż prezydent [...]), a jednocześnie grunt ten nie został również objęty w posiadanie na podstawie ostatniego ogłoszenia dekretowego z 25 listopada 1948 r., to należy przyjąć, że nigdy nie został skutecznie objęty w posiadanie, a tym samym nigdy nie otworzył się sześciomiesięczny termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy nie ma ani powołanego, ani innego ogłoszenia potwierdzającego skuteczne objęcie spornego gruntu w posiadanie gminy [...], co Wojewódzki Sąd Administracyjny kwituje jedynie. Dokumenty te mają zaś istotne znaczenie. Jeżeli bowiem przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu, przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać. Niedopuszczalne jest również dokonywanie takich ustaleń wyłącznie na podstawie niczym niepopartych twierdzeń organu. Mając powyższe na względzie należy uznać, że nie doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...], a tym samym termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) pozostał otwarty. Następcy prawni dawnego właściciela takie wnioski złożyli i w związku z faktem, że nie ma jakichkolwiek dowodów związanych z terminem przejęcia w posiadanie wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest zasadny. Niezależnie od powyższego zarówno organy, jak i Sąd niezweryfikowały w sposób należyty faktu złożenia wniosku dekretowego, zgodnie z zastrzeżeniem w umowie sprzedaży nieruchomości. Na stronie 1 uzasadnienie decyzji organ wskazuje, że "akta sprawy nie zawierają wcześniejszych dokumentów niż pochodzące z 1965 roku", brak już natomiast informacji o tym czy organy poczyniły jakiekolwiek kroki w celu pozyskania dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości sprzed tej daty. Sąd nie podał również podstawy prawnej i faktycznej i nie wykazał, na podstawie jakich dokumentów i w oparciu o jakie dane ustalił powierzchnię nieruchomości, liczbę lokali, a przede wszystkim liczbę izb w budynku. Sąd nie powołuje się w tym zakresie na żadne dokumenty urzędowe potwierdzające taką okoliczność. Nadmienić również należy, że przeprowadzona kwerenda akt wskazuje, że organy nie podejmowały zbyt wielu czynności w toku ponad 9-letniego postępowania, natomiast wobec złożonej skargi przez M. G. na bezczynność organu, natychmiastowo wydały decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, co również sugeruje i zarazem potwierdza pobieżność w analizie sprawy i zgromadzeniu materiału dowodowego. Ta okoliczność również nie została przez Sąd zweryfikowana. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (pismo z [...] sierpnia 2021 r.), skarżący kasacyjnie (pismo z [...] sierpnia 2021 r.) i Prezydent [...] (pismo z [...] sierpnia 2021 r.) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 i poz. 875) zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Decyzją z [...] lutego 1987 r., będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] odmówił M. N. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W., przy ul. [...]. Podstawą materialnoprawną ww. decyzji był art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzekał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie został złożony wniosek w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Ponadto ustalono, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] składa się z 13 lokali i 29 izb. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ administracji naruszył powołane w skardze przepisy postępowania administracyjnego przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności przez brak ustalenia przez organ otwarcia biegu terminu na złożenie wniosku dekretowego. Skarżący wskazał, że skoro w aktach sprawy brak jest ogłoszeń potwierdzających skuteczne objęcie spornego gruntu przy ul. [...] w trybie rozporządzenia z 1946 r. oraz w trybie rozporządzenia z 1948 r. (wskutek wymienienia tego gruntu w ogłoszeniu podpisanym przez osobę inną niż Prezydent [...]), to należy przyjąć, że grunt przy ul [...] nigdy nie został skutecznie objęty w posiadanie, a tym samym nigdy nie otworzył się sześciomiesięczny termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że zarówno organy, jak i Sąd nie weryfikowały w sposób należyty faktu złożenia wniosku dekretowego, zgodnie z zastrzeżeniem w umowie sprzedaży nieruchomości, oraz nie zweryfikowały także, powierzchni i liczby izb. Skarżący kasacyjnie podobnie jak w skardze podniósł, że wniosek dekretowy został złożony, z drugiej zaś strony twierdzi, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie otworzył się termin do złożenia takiego wniosku, bowiem nie nastąpiło jej skuteczne objęcie w posiadanie przez gminę. Na wstępie należy wskazać, że kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1987 r., wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Zatem nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W postępowaniu takim organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Przy tym należy pamiętać, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie, ostatnio, kształtuje się jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania i prawidłowo oddalił skargę, albowiem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1987 r. Organ i Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że wydając decyzję z [...] lutego 1987 r. prawidłowo ustalono, że nie zgłoszono wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu. O niezłożeniu wniosku świadczy treść pisma Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1965 r., rejestr wniosków dekretowych (pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] sierpnia 2010 r.) i akta własnościowe nieruchomości, przy ul. [...]. Co prawda w akcie notarialnym z [...] września 1954 r., wskazano, że wniosek taki został złożony [...] czerwca 1949 r. i zarejestrowany pod nr [...], to jednak z wniosku zarejestrowanego pod tym numerem wynika, że dotyczy on wniosku M. S. i działki gruntu położonego "przy [...], róg [...] na G.". Słusznie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że powyższą okoliczność potwierdza także złożenie wniosku z [...] września 1986 r. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] wynika, że aby dotychczasowy właściciel mógł oczekiwać ustanowienia na jego rzecz prawa własności czasowej, zobowiązany był, ewentualnie jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, do zgłoszenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...], wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Tryb i zasady, na jakich nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę [...] początkowo regulowało rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U.R.P. z 1946 r., Nr 6, poz. 43). Następnie rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U.R.P. z 1948 r., Nr 6, poz. 43). Rozporządzenie z 7 kwietnia 1946 r. stanowiło, że ogłoszenie musi zawierać dokładne oznaczenie gruntów przez określenie, w miarę możności, numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów natomiast w rozporządzeniu ze stycznia 1948 r. mowa jest jedynie o oznaczeniu obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. W orzecznictwie nie budzi już wątpliwości, że w świetle uregulowań zawartych w tych rozporządzeniach skutek prawny w postaci objęcia przez gminę [...] gruntów w posiadanie następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r., I OPK 32/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 142). Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo, a na co wskazał także Sąd pierwszej instancji, że w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 25 listopada 1948 r., nr 27, poz. 2 opublikowano ogłoszenie Prezydenta Miasta z [...] listopada 1948 r., na podstawie którego (pkt I) gmina [...] obejmowała grunty w obrębie W. położone na obszarze ograniczonym zachodnim brzegiem W. oraz południową, zachodnią i północną granica miasta, a które nie zostały dotychczas objęte przez Gminę. Ostatecznie pozostałe grunty położone w obrębie W., położone na obszarze ograniczonym wschodnim brzegiem W. oraz południową, wschodnią i północną granicą miasta, a które nie zostały dotychczas objęte przez Gminę w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. i rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. zostały objęte w posiadanie gminy [...] ogłoszeniem Prezydenta Miasta z 25 marca 1948 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 11 kwietnia 1949 r., nr 5, poz. 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak w aktach sprawy ogłoszenia, w oparci o które gmina [...] objęła w posiadanie grunt położony przy ul. [...] w sytuacji, gdy prawidłowo ustalono, że nie został złożony wniosek dekretowy, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1987 r. wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wydając decyzję, której nieważności domaga się skarżący, również prawidłowo ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek wielolokalowy (13 lokali i 29 izb), a co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy rejestracji nieruchomości przy ul. [...], sporządzonej przez Zarząd Miejski w [...] Resort Techniczno-Budowlany [...] listopada 1948 r. oraz notatki służbowej z [...] listopada 1986 r. Z wyżej wskazanych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe wymogi spełnia uzasadnienie zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji. W rezultacie brak było podstaw do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadność omówionych wyżej zarzutów skutkowała stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok nie narusza powiązanych z powyższymi zarzutami przepisów art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP. Na koniec wskazać trzeba, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, a więc przepis ten nie stanowił jej podstawy materialnoprawnej i nie był podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. Z tego względu nie mógł być on naruszony przez Sąd pierwszej instancji i organ w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Dodać należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem nie podważono skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organu, że przy wydaniu decyzji z 19 lutego 1987 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. W myśl art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID-19"), w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19.