II SA/Rz 324/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Jarosław Szaro Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu wniosku A SP. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa, dalej "Spółka", z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową i garażem podziemnym; budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów Miasta [...] jako działki 247, 249/1 i 249/2 położone w obrębie [...]. Organ stwierdził, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 , dalej "u.p.z.p."). Przedmiotowe zamierzenie pozytywnie uzgodnił: Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] 10.2017r. nr [...]. Stanowisko w sprawie zajął także Zarząd Dróg Miejskich w [...] w treści pisma z dnia [...] października 2017r. nr [...]. W ustawowym terminie nie wypowiedział się Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Minister Środowiska. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się: A.F., W.F., M.F., T.K., C.G., I. i P.P., E.S., K.H. – D., W.F., L. i H.C., K. i B.B., M.B., M.F., A.G. oraz Z.C. W treści pisma z dnia 10 listopada 2017r., odwołujący nie zgadzając się z decyzją zarzucili naruszeniem prawa własności (zacienienie mieszkań sąsiednich), brak zgody Konserwatora Zabytków na realizację inwestycji, utrudniony dojazd, możliwość wystąpienia. Analogiczne zarzuty podniósł M.G., który dodatkowo zwrócił uwagę na błędy sporządzonej analizy oraz potrzebę uzgodnienia inwestycji z Ministrem Ochrony Środowiska (osuwiska). Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz.1257, dalej "k.p.a.") oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p. po rozpatrzeniu odwołań Kolegium utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017r. W całości podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, wyjaśniając, że po myśli art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publiczne, je zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (1) , teren ma dostęp do drogi publicznej (2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia (3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. i (4) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (5). Teren inwestycyjny jest położony w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Działka nr 247 obr. [...] zabudowana jest budynkiem garażowym, działka nr 249/1 obr. 212 zabudowana jest tzw. podmiejskim dworkiem, natomiast działka nr 249/2 obr. [...] jest wolna od zabudowy. Wnioskowany obszar stanowi w większości tereny poprodukcyjne po dawnej mleczarni. Aktualnie w obszarze analizowanym występują następujące funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem MW, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem MN, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oznaczone symbolem MW/U, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczone symbolem MN/U, tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem U, tereny dróg publicznych oznaczone symbolem KD, tereny dróg wewnętrznych towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej nieoznaczone oddzielnym symbolem. Cechy zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy ograniczono do budynków oznaczonych na załączniku jako MW-1, MW-2, MW-3, MW- 4, MW-5, MW/U-6, MW-7, MW-8, MW-9.Tym samym spełniona jest "zasada dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a realizacja inwestycji nie na zmianę wykorzystywania tego terenu. Z zalegających w aktach sprawy kopii map oraz stanowiska ZDM w [...] wynika, iż teren inwestycyjny posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez zjazd drogowy, a zatem zachowany został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Planowana inwestycja znajduje się w strefie sieci uzbrojenia elektro-energetycznego, gazowego i wodociągowego. Inwestor dołączył do wniosku: pismo "A" S.A. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] - oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia wnioskowanych obiektów budowlanych do sieci dystrybucyjnej; pismo "B" Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] i nr [...] – o możliwości zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych dla przedmiotowej nieruchomości, oświadczenia "C" Sp. z o.o. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Powyższe świadczy o spełnieniu wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p, w zakresie uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i/lub nieleśne. Teren inwestycji o łącznej powierzchni 1,2523 ha tworzą: działka nr 247 obr. 212 o powierzchni 0,5792 ha, sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty klasy Bi - inne tereny zabudowane, działka nr 249/1 obr. 212 o powierzchni 0,2787 ha jako Bi - inne tereny zabudowane i Pslll - pastwiska trwałe oraz działka nr 249/2 obr. 212 o powierzchni 0,3944 ha jako Pslll - pastwiska trwałe i S-PslV - sady. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast, tym samym przedmiotowej działki nie jest wymagana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zamianę przeznaczenia gruntów tych działek na cele nierolnicze. Decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w strefie "B" układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Ochronie konserwatorskiej podlega również zabudowa ulica [...], wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] przy której zlokalizowana jest inwestycja. Ponadto na terenie inwestycji znajduje się podmiejski dworek (opisany jako dworek położony przy ul. [...] 90, datowany na pocz. XIX wieku, będący niegdyś mieszkalnym ośrodkiem gospodarstw podmiejskich zaopatrujących miasto w żywność). Zatem decyzja podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] W aktach sprawy zalega postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2017 r. nr [...] który pozytywnie zaopiniował on projekt decyzji. W kwestiach rozwiązań komunikacyjnych stanowisko zajął wyspecjalizowany podmiot - Zarząd Dróg Miejskich w [...] (pismo z dnia [...] października 2017 r. Nr [...]), który określił szczegółowe wymogi realizacji inwestycji. W ustawowym terminie uzgodnienia me podjął Minister Środowiska i zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przyjmuje się, że dokonał uzgodnienia pozytywnego. Argumenty, które legły u podstaw złożonych odwołań nie mogą wywrzeć zamierzonych skutków. Kwestie własnościowe (możliwość zainwestowania nieruchomości), jak i immisyjne podnoszone przez skarżących nie mogą być przedmiotem rozważań tego etapu procesu inwestycyjnego. Decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jest ona niejako jej "zapowiedzią tym samym musi zawierać zwroty ogólne i określa jedynie warunki jakie inwestor musi spełnić by ubiegać się o pozwolenie budowlane, które dopiero daje podstawę do realizacji zamierzenia. Wykonana Analiza spełnia wymogi prawne stawiane takim dokumentom urzędowym przez obowiązujące rozwiązania prawne. Kwestie elewacji frontowych oraz linii zabudowy zostały szczegółowo przedstawione w pkt 2. Obszar przeznaczony pod inwestycję w całości położony jest w obrębie terenu górniczego "[...]", zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska znak: [...] z dnia [...] września 2015 r.; jest zlokalizowany na terenie, na którym udokumentowano złoża kopalin (złoże gazu ziemnego "[...]" [...]). Zgodnie z opracowaną mapą osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla miasta [...], sporządzoną przez Państwowy Instytut Geologiczny w 2013 r. obszar inwestycji znajduje się poza obszarami narażonymi na osuwanie się mas ziemi. Projektowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska i nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko - zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). M.G. w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję zażądał uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 6,7,8 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzucił organowi przekręcanie jego nazwiska, a przede wszystkim brak wyjaśnienia powodów uznania zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. Zarzucił bezkrytyczną akceptację decyzji Dyrektora Biura Rozwoju Miasto [...] oraz naruszenie zasada dobrego sąsiedztwa polegające na ustaleniu warunków zabudowy o tak dużej dopuszczalnej wysokości budynków, podczas gdy wszystkie budynki, które sąsiadują z zamierzoną inwestycją są jednopiętrowe lub dwupiętrowe. Wedle orzecznictwa planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy, a ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną-całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Są to określenia cenne, a jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej strony szerszy interes społeczny rozumiany, jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej, jak i wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zakwestionował także niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z innymi przepisami (prawo budowlane). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że ocena legalności aktów administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego, które ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia przepisów prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając skargę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, rozpoznaje ją jedynie w granicach sprawy – art. 134 § 1 P.p.s.a. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, iż naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego uzasadniają uwzględnienie skargi. Prawo zabudowy jest publicznym prawem podmiotowym, stanowiącym jedną z form realizacji prawa własności nieruchomości. Jego realizacja musi jednak uwzględniać interes publiczny oraz interesy osób trzecich. Planowana inwestycja to budowa budynku wielorodzinnego z funkcją handlowo – usługową, garażem podziemnym oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działkach nr 247, nr 249/1, nr 249/2 w P. Planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z taką sytuacją mamy do czynienia, każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ zobligowany jest rozważyć relację interesu prywatnego inwestora do interesu publicznego, który wyraża określone, zobiektywizowane wartości, również wspólne dla nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem. W pierwszej kolejności należy prawidłowo ustalić strony postępowania. Orzecznictwo w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości. Przyjmuje się, iż w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stronami są właściciele lub użytkownicy działek przylegających bezpośrednio do nieruchomości objętych wnioskiem o jej wydanie, chyba że planowana inwestycja wykazuje negatywne oddziaływanie na działki dalej położone. Przyjęta przez ustawodawcę struktura postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia wniosek, że decyzja taka może być wydana gdy zostaną spełnione łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozytywna weryfikacja wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że planowana zmiana zagospodarowania terenu nie może mieć charakteru tak ogólnego i abstrakcyjnego jak to wynika z cytowanego przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Przeprowadza się ją w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Z § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które będą podstawą ustaleń decyzji o warunkach zabudowy jest analiza urbanistyczno – architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie analizy musi poprzedzać wyznaczenie w prawidłowy sposób obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie mniejszej niż 50m. Wobec czego celem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego należy prawidłowo ustalić front działki oraz jego prawidłową szerokość. Z orzecznictwa wynika, iż frontem działki nie może być cała jedna ze ścian budynku objętego wnioskiem. Z załączonej do akt analizy urbanistycznej nie wynika żadna informacja dotycząca ustalenia obszaru analizowanego. Natomiast załącznik graficzny wskazuje granice obszaru analizowanego lecz brak jakiejkolwiek informacji na podstawie czego został ustalony. Również w decyzji organu I instancji brak jakiejkolwiek informacji na ten temat. Organ pisze "szerokość elewacji frontowej od "19 do 57,5 m". Na podstawie załączonych dokumentów trudno ustalić front działki. Wobec tego jeżeli błędne jest ustalenie obszaru analizowanego nie ma podstaw do przyjęcia aby pozostałe ustalenia wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy były prawidłowo ustalone. Dodatkowo zauważyć należy, iż ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej oraz decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być tak ogólnikowo sformułowane. Prowadząc ponownie postępowanie należy ponownie wykonać analizę urbanistyczną z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia dotyczącego warunków nowej zabudowy a następnie wydać decyzję z jej uwzględnieniem. Planowana inwestycja to budynki o łącznej powierzchni około 4000 m2, a więc w sposób szczególny należy uwzględnić interesy dotychczasowych mieszkańców. Ustalenia analizy muszą być precyzyjnie ustalone. Poza tym planowane do zabudowy działki znajdują się w strefie "B" układu urbanistycznego miasta Przemyśla wpisanego do rejestru zabytków. Ochronie konserwatorskiej podlega również zabudowa ulicy [...] wpisana również do rejestru zabytków, przy której zlokalizowana jest planowana inwestycja. Dodatkowo na terenie inwestycji znajduje się dworek z I połowy XIX wieku ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] W aktach administracyjnych znajdują się trzy postanowienia uzgodnieniowe [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, każde z nich z różnej daty. Poza tym ich treści odbiegają od siebie. W postanowieniu z dnia [...] lutego 20174 r. szczegółowo konserwator określił wymogi jakim musi odpowiadać planowana inwestycja ze względu ma XIX – wieczny dworek usytuowany w historycznym układzie urbanistycznym, chroniona jest jego bryła i elewacja. Dopuszczalny jest zdaniem konserwatora zamiar jego zabudowania pod warunkiem: zachowania wokół niego pasa wodnej przestrzeni 20 m minimum, utrzymanie gabarytu wysokości wznoszonych obiektów, stopniowanie wysokości i wskazane zachowanie spadzistych dachów. Postanowienia konserwatora z dnia [...] marca 2017 r. i [...] października 2017 r. nie zawierają informacji na temat ograniczeń z postanowienia konserwatora z dnia 20 lutego 2017 r. Brak również odniesienia się do tych uzgodnień zarówno w analizie urbanistycznej jak i decyzji o warunkach zabudowy. W postanowieniu konserwatora brak również wskazań co do planowanej zabudowy ze względu na ochronę konserwatorską ulicy [...] Prowadząc ponownie postępowanie należy dokonać właściwego uzgodnienia z konserwatorem zabytków, następnie sporządzić analizę urbanistyczną z uwzględnieniem treści rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wyznaczając prawidłowo obszar analizowany. Dopiero wówczas należy rozpoznać wniosek z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.