I OSK 4149/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 419/18 w sprawie ze skargi M. C. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Ol 419/18, oddalił skargę M. C. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 18 lipca 2017r. M. C. F. wystąpił do Starosty Lidzbarskiego z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2015r. poz. 1892, z późn. zm. – dalej "u.w.l."), zaświadczeń że: - lokal użytkowy nr [...] – lokal funkcjonującej elektrowni wodnej (siłownia (...)), położony na działce nr [...] i [...] w obrębie [...] nie jest samodzielnym lokalem użytkowym w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l.; - lokal użytkowy – lokal po dawnym młynie, położony na działce nr [...], [...] w obrębie [...] nie jest samodzielnym lokalem użytkowym w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] Starosta Lidzbarski odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści co do lokalu użytkowego nr [...] po dawnym młynie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowienie to jest wydane po raz kolejny, gdyż wcześniejsze postanowienie organu zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2017 r., którym stwierdzono niezbędność wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o niesamodzielności lokalu. Przytoczono treść art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazując, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić jedynie okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego. Nie przewiduje się możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby, że lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. Wobec tego, wobec treści art. 217 k.p.a. i art. 2 ust. 3 w zw. z ust.. 2 u.w.l., organ uznał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Ponadto – w ocenie organu – kolejną przesłanką uzasadniająca odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści jest brak wskazania interesu prawnego. Stwierdzono możliwość istnienia po stronie wnioskodawcy jedynie istnienie interesu faktycznego. Wyjaśniono także, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przez lokal kryterium samodzielności skoro, jak wskazano wyżej, art. 2 ust. 2 u.w.l. nie przewiduje on możliwości wydania zaświadczenia o negatywnej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Na powyższe postanowienie M. C. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 3 u.w.l, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że ustawa o własności lokali umożliwia jedynie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, co oznacza brak możliwości wydania zaświadczenia o niespełnieniu przez lokal warunku samodzielności, podczas gdy zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią tego przepisu dopuszczalny jest również wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie braku spełnienia przez dane pomieszczenie wymagań przewidzianych ustawowo dla samodzielnych lokali mieszkalnych – por. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r. sygn. II OSK 1357/09, 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, pomijając je milczeniem, co spowodowało naruszenie zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odejście od utrwalonej praktyki – wskazano, że w 2017 r. organ wydał zaświadczenie stwierdzające brak samodzielności lokalu, - art. 7, 77, 218 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do spełnienia przez lokal kryterium samodzielności, podczas gdy przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne do ustalenia spełnienia tego kryterium; - art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy sprzecznego z tymi przepisami postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 419/18, oddalił skargę. Sąd wskazał, że z przedstawionej regulacji art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, wynika jednoznacznie, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić jedynie okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego. Nie przewiduje natomiast możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby, że dany lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. Wobec tego za trafne Sąd uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Sąd podkreślił, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że znane jest mu stanowisko przeciwne zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1357/09. Jednak Sąd – z uwagi na jednoznaczną treść art. 2 ust. 3 u.w.l. – nie zgodził się z tym poglądem wskazując, że jest to pogląd odosobniony. Dalej WSA wskazał, że skoro nie jest możliwe żądanie wydania zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym, to bezprzedmiotowe są dalsze zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 2 ust. 3 u.w.l.), jak i przepisów postępowania, za pomocą których skarżący dąży do wykazania, że przedmiotowy lokal nie jest lokalem samodzielnym. Niezasadne są zatem stwierdzenia, że organ pominął i naruszył szereg przepisów kodeku postępowania administracyjnego, które miałyby wpłynąć na wynika sprawy i wykazać, że organ zobowiązany jest do wydania zaświadczenia o żądanej treści – braku samodzielności lokalu. Sąd podkreślił, że w szczególności nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący utrwalonej i przyjętej w organie praktyki wydawania zaświadczenia o niespełnieniu wymogu samodzielności lokalu, bowiem nawet wydanie we wcześniejszym okresie takiego zaświadczenia przez organ I instancji, na co wskazuje skarżący, nie oznacza w żadnym wypadku utrwalonej praktyki, zwłaszcza, że taka praktyka nie ma miejsca przed organem odwoławczym, który w wyniku rozpoznania zażalenia przedstawił prawidłową wykładnię przepisów dotyczącą wydawania zaświadczenia w zakresie samodzielności lokalu. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania Sądowi instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie uzupełniający skargę kasacyjną z dnia 17 października 2018r. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w/w ustawa umożliwia wyłącznie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, co oznacza brak możliwości wydania zaświadczenia o niespełnieniu przez lokal warunku samodzielności, podczas gdy zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią tego przepisu dopuszczalny jest również wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie braku spełnienia przez dane pomieszczenie wymagań przewidzianych ustawowo dla samodzielnych lokali mieszkalnych (wyrok NSA z dnia 10.09.2010 r. sygn. II OSK 1357/09). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 8,11, 107 § 3 i 126 k.p.a., w sytuacji, gdy do takiego naruszenia doszło, albowiem organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego pomijając niektóre z nich, co spowodowało naruszenie zasady przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, wskutek czego Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające temu przepisowi, polegające na wadliwym przyjęciu, iż niektóre z zarzutów były bezprzedmiotowe, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 218 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo że zostało ono wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, albowiem zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przez lokal kryterium samodzielności, i przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne do ustalenia spełnienia tego kryterium, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie naruszyło przepisów postępowania, 3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie naruszyło przepisów postępowania, gdy do takiego naruszenia doszło, albowiem w 2017 r. organ wydał zaświadczenie stwierdzające brak samodzielności lokalu, podczas gdy w sprawie objętej niniejszą skargą zignorowano utrwaloną praktykę, 4) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi oraz utrzymanie w mocy postanowienia zawierającego wady prawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1357/09. W ocenie skarżącego żaden przepis prawa nie neguje możliwości wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż lokal nie jest samodzielny. Wskazano, że nie można pominąć okoliczności, iż w odniesieniu do przedmiotowego lokalu zostało już wydane zaświadczenie o jego niesamodzielności – w dniu [...] stycznia 2017 r. Starosta Lidzbarski wydał bowiem zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że przedmiotowy lokal elektrowni wodnej nie jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust.3 ustawy o własności lokali. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro Starosta już raz wydał zaświadczenie o niesamodzielności lokalu, a od tego momentu nie zmienił się stan faktyczny, ani prawny przedmiotowego lokalu, to nie ma powodów, które uzasadniają odmowę wydania takiego zaświadczenia, tym bardziej, że odnosi się to do tożsamego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać, że w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 tej ustawy, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2 (smodzielność lokalu), stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Skoro zatem przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali normuje, że spełnienie przesłanki samodzielności lokalu stwierdza w zaświadczeniu starosta, to brak jest podstawy prawnej do wydania zaświadczenia o niesamodzielności lokalu. Brak jest zatem podstaw zarówno do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o niesamodzielności lokalu, jak i możliwości wydania takiego zaświadczenia przez organ. Stwierdzić zatem należy, że w świetle w/w unormowań organ może wydać osobie ubiegającej się o zaświadczenie jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy, a więc o samodzielności lokalu, a nie zaświadczenie o braku samodzielności lokalu. W powołanej ustawie o własności lokali nie ma bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 nie może stwierdzać braku samodzielności lokalu. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali przewiduje bowiem wydanie zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przez lokal wymagań z art. 2 ust. 2 ustawy, a nie w przedmiocie niespełnienia tych wymagań. Oznacza to, że zaświadczenie o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy nie może stwierdzać niesamodzielności lokalu. Wobec tego, rozstrzygając wniosek o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, organ w pierwszej kolejności winien był dokonać oceny, czy możliwe jest wydanie zaświadczenia o wskazanej przez skarżącego treści. Ustalenie zaś braku takiej możliwości obligowało organ do wydania postanowienia odmawiającego wydania wnioskowanego zaświadczenia. Przedmiotem wniosku skarżącego w niniejszej sprawie było wydanie zaświadczenia stwierdzającego brak samodzielności lokalu. Z uwagi więc na treść art. 2 ust. 3 ustawy, zasadnie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, albowiem art. 2 ust. 3 ustawy nie pozwala na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, czyli o niesamodzielności lokalu. Skoro bowiem – w świetle unormowania art. 217 K.p.a. i art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali – nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści, to organ winien odmówić wydania takiego zaświadczenia, co też uczynił. Takie stanowisko jest powszechnie reprezentowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, a powoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1357/09 jest stanowiskiem odosobnionym, z którym nie zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, z uwagi na jednoznaczną treść art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. W takich okolicznościach, skoro nie jest możliwe żądanie wydania zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym, to bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, za pomocą których skarżący kasacyjnie dąży do wykazania, że przedmiotowy lokal nie jest lokalem samodzielnym. Niezasadne są zatem stwierdzenia, że Sąd I instancji pominął szereg przepisów, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano bowiem powyżej, zagadnieniem pierwszoplanowym, podstawowym, które wymagało rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym, zatem Sąd I instancji zasadnie rozważył to zagadnienie, a skoro wynikiem tych rozważań było stanowisko, iż organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści, to wszelkie dalsze ustalenia co do braku samodzielności lokalu stały się bezprzedmiotowe. W odniesieniu do argumentu skargi kasacyjnej, że Starosta Lidzbarski w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał zaświadczenie Nr [...] stanowiące, że przedmiotowy lokal nie jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, należy zauważyć, że w/w zaświadczenie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny wypowiadać się w tej kwestii i na tym etapie postępowania oceniać postępowania organu, które nie było przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.