I OSK 3399/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 6/18 w sprawie ze skargi B.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/18, po rozpoznaniu skargi B.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego B.G. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W terminie do dnia 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej jako: "DIAS") nie przedłożył B.G. propozycji pełnienia służby ani propozycji zatrudnienia. W związku z tym, skarżący pismem z dnia 28 lipca 2017 r. wezwał DIAS do usunięcia istotnego naruszenia prawa z uwagi na brak przedstawienia propozycji służby, pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej jako: p.w.KAS). W odpowiedzi wezwanie DIAS poinformował skarżącego o przysługujących organowi uprawnieniach w zakresie przedkładania propozycji pracy/służby oraz o skutkach nieotrzymania przez funkcjonariusza takiej propozycji. W takich okolicznościach B.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność DIAS w złożeniu propozycji służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, że korzystając z uprawnień wynikających z ustawy p.w.KAS, nie złożył funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie zatem z art. 170 ust. 1 p.w.KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Brzmienie tego przepisu potwierdza, że organ nie miał obowiązku przedstawić skarżącemu propozycji służby. W efekcie nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.") uwzględnił wniesioną skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że w p.w.KAS przewidziano trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, które należało podjąć względem funkcjonariuszy do dnia 31 maja 2017 r. Pierwszą z dopuszczalnych czynności było dalsze utrzymanie przekształconego na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS, stosunku służbowego funkcjonariusza, co następowało poprzez złożenie propozycji pełnienia służby. Kolejnym dopuszczalnym zachowaniem, była możliwość przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, co miało miejsce poprzez przyjęcie przez dotychczasowego funkcjonariusza pisemnej propozycji zatrudnienia (art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 2 p.w.KAS). Trzecim rozwiązaniem było wygaśnięcie stosunku służbowego, które należy traktować jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby poprzez wygaśnięcie stosunku służbowego następowało w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, zarówno pracy lub służby (milczenie organu), bądź poprzez niezaakceptowanie przedłożonej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Jednocześnie, na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, należy traktować jak zwolnienie ze służby. Biorąc zatem pod uwagę przepisy normujące sposoby zachowania organów Służby Celno-Skarbowej w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy, Sąd stwierdził, że DIAS pozostaje bezczynny w sprawie stosunku służbowego skarżącego. W sytuacji bowiem nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 p.w.KAS, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby, Dyrektor wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Sąd wyjaśnił, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia w rozpatrywanym przypadku, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 p.w.KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 p.w.KAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie reguluje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku, rozpatrzenie skargi i jej oddalenie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik, tj.: 1) art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 p.w.KAS, poprzez przyjęcie, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym jest mowa w art. 165 ust. 3 p.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, DIAS jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego, a w związku z tym, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować, jako sprawę sądowoadministracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej oraz że kognicją sądów administracyjnych w związku z powyższym objęta jest również bezczynność organu, w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego - co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS, poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej zobowiązaniem DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego i wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, iż DIAS był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, a nie dopełniając tego obowiązku dopuścił się bezczynności. II. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 p.w.KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 p.w.KAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, co wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze zaś pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się nietrafne. Na wstępie podnieść należy, że wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. W związku z powyższym uznać należy, że zarzut naruszenia art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS jest niezasadny. Wskazać należy, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oznacza to, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia w tym przypadku będą przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby nie znajduje wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie przedstawił błędnej wykładni ani nie zastosował wadliwie art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób uprawniony przyjął, że skoro skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ jest zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że regulacje prawnomaterialne obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym wymagały wydania przez DIAS decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ani art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niniejsza sprawa należała bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, co też WSA w Olsztynie uczynił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a. Fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie organu satysfakcjonujący nie dowodzi jeszcze, że Sąd pierwszej instancji naruszył powołane przepisy. Przepisy te stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje i bezczynność. Mają one więc charakter wyłącznie ustrojowy, a zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Olsztynie nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Uwagę tę należy odnieść także do zarzutu naruszenia powyższych przepisów w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.