II OSK 2037/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 872/15 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 872/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz dokonanie niewszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do oddalenia skargi skarżącej ; 2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, które przede wszystkim bazuje na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, a co z kolei uniemożliwia jego kontrolę instancyjną; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że zaskarżony wyrok jest wadliwy. Sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku – szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. W sprawie sąd I instancji nie odniósł się do części zarzutów sformułowanych przez skarżącą w skardze, a kwestionujących dokonaną w sprawie ocenę dowodów. Zarzuty skarżącej dotyczyły zasadniczo stanu faktycznego, którego podobnie jak organy wydające postanowienia na etapie administracyjnym, sąd I instancji nie uwzględnił przy orzekaniu. Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, choć te były konsekwentnie kwestionowane przez skarżącą. Obowiązkiem Sądu administracyjnego pierwszej instancji było zbadanie, czy organy dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Postulat ten nie został zrealizowany. Z postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak. sprawy: [...], wynika, iż utrzymuje w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak sprawy: [...], z którego to sentencji wynika, że na skarżącą nałożona została grzywna w wysokości 50 zł z uwagi na nieokazanie przedmiotu oględzin tj. murowanego budynku gospodarczego wybudowanego w 2010 r. na działce o nr ewid. gr. nr [...], położonej w miejscowości S. gm. P. [...] w dniu 17 lipca 2015 r. w godzinach 9:00 - 9:30 podczas oględzin przeprowadzonych na ww. działce. Postanowienie, które zostało utrzymane w mocy, dotyczyło zatem jednej czynności oględzin, konkretnej nieruchomości, prowadzonej konkretnego dnia i o konkretnej godzinie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku (za uzasadnieniem decyzji organu II instancji) dotyczy oględzin, które miały być prowadzone wcześniej, w innych terminach. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na te rozbieżności. Wypada tu przypomnieć, że funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści, decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja narusza normę wynikającą z art. 107 k.p.a. i już z tego powodu powinna być uchylona. Ponadto z treści zaskarżonego wyroku jak i wydanych wcześniej postanowień organów administracji nie wynika przede wszystkim czy wydane zostało postanowienie o dopuszczeniu dowodu z oględzin. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających. Skoro uzasadnienie wyroku sądu I instancji w ogóle nie zawiera stanowiska wobec części zarzutów skargi, to brak możliwości przyjęcia, iż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie można w żaden sposób uznać za prawidłową, ocenę jaką przeprowadził sąd I instancji w przedmiotowej sprawie, a która sprowadzała się do stwierdzenia, że "wskazane wyżej (za organem II instancji) okoliczności dają wystarczające podstawy, aby stanowisko organu uznać za uzasadnione". Tak sformułowana ocena, tym bardziej stanowi naruszenie normy wynikającej z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., w sytuacji gdy skarżąca również podważała ustalony w sprawie stan faktyczny. Na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób jest odtworzyć zasady rozumowania sądu I instancji, a w szczególności argumentów, które doprowadziły do sformułowania cytowanego wyżej stwierdzenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie doszło w przedmiotowej sprawie do załatwienia sprawy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa. Nie może się ostać takie działanie organów, który poprzez wydanie błędnych orzeczeń narusza gruntową zasadę zaufania do prawidłowego działania organów państwa. Organ w sposób nieuzasadniony nałożył na skarżącą rzeczoną grzywnę. W owym bowiem dniu skarżąca znajdowała się w gabinecie stomatologicznym, co z resztą zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy. W ocenie M. B., organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, rozpoznając sprawę powinien kierować się zasadami ogólnymi prawa administracyjnego. Powinien je prowadzić w taki sposób, aby obywatele działali w zaufaniu do tych organów. W szczególności organy winne działać na podstawie przepisów prawa. Ponadto organ powinien podejmować wszelkie kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także wyjaśnić szczegółowo przesłanki swojego rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, Organ dokonał ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór pomijając w całości stanowisko skarżącej strony. Wskazane uchybienia w zakresie oceny i gromadzenia dowodów, którego dopuścił się sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, jawią się zdaniem skarżącej jako oczywiste. Z uwagi na to skarżąca kwestionuje zaskarżony wyrok zarzucając mu powołane wyżej uchybienia i wnosi o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. I tak, sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie ważne wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał szerokiej analizy kto i dlaczego może być ukarany grzywną o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a. oraz odniósł to do stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych postanowień, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu II instancji, wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w zakresie ustalenia stanu faktycznego zostały w sposób należyty wyjaśnione, na podstawie akt sprawy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, sama skarżąca kasacyjnie też tego nie neguje, że podczas oględzin jakie miały miejsce 29 grudnia 2014r., 23 stycznia 2015r. i 6 lutego 2015r. jednoznacznie odmówiła okazania budynku. Słusznie uznał sąd wojewódzki, że to już wtedy było wystarczającą przesłanką do zastosowania kary. Kilkakrotnie też skarżąca przesuwała wyznaczone przez organ nadzoru budowlanego terminy oględzin. Jest zupełnie niemożliwym do zaakceptowania zachowanie M. B., że ponad 6 miesięcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie może przeprowadzić kluczowego dowodu jakim są oględziny budynku. Rolą strony postepowania jest umożliwienie organowi administracji przeprowadzenie tego rodzaju dowodu. Trafnie stwierdził sąd I instancji, że nie można zgodzić się ze skarżącą, aby wadliwości postanowienia poszukiwać w jej usprawiedliwionej nieobecności na oględzinach w dniu 17 lipca 2015r. Odbiór zawiadomienia o terminie oględzin nastąpił w dniu 17 czerwca 2015r., zatem skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na wskazanie innego terminu. Należy zauważyć także, że M. B. za każdym razem w "zawiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym" była pouczana o możliwości nałożenia kary grzywny za bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin w wysokości 50 zł. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że jej nieobecność w dniu 17 lipca 2015 r. na oględzinach była usprawiedliwiona (wizyta u stomatologa), a sama sentencja postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak sprawy: [...], z której wynika, że na skarżącą nałożona została grzywna w wysokości 50 zł z uwagi na nieokazanie przedmiotu oględzin tj. murowanego budynku gospodarczego wybudowanego w 2010 r. na działce o nr ewid. gr. nr [...], położonej w miejscowości S. gm. P[...] [...] w dniu 17 lipca 2015 r. w godzinach 9:00 - 9:30 podczas oględzin przeprowadzonych na ww. działce jest wadliwa. Jednak uzasadnienie postanowienia jest prawidłowe i wynika z niego jednoznacznie, że kara została nałożona nie za odmowę okazania budynku tylko w dniu 17 lipca 2015r. we wskazanych godzinach, ale za odmowę okazania inwestycji w ogóle. Sama zatem błędna sentencja postanowienia nie ma wpływu na prawidłowe w sprawie rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, iż kierowanie się zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki. Dlatego za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.