VII SA/Wa 1503/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2015 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] stwierdzającą, na wniosek [...]- decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r., nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie instalacji sanitarnej w budynku produkcyjnym i administracyjno-magazynowym i budowę zbiornika na nieczystości na działce nr ew. [...] w [...], w części dotyczącej zbiornika na nieczystości w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ odwoławczy zgodził się z argumentacją organu I instancji, co do niezgodności usytuowania zbiornika z § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Sporny zbiornik zgodnie z projektem zagospodarowania działki miał być usytuowany ok. 3 m od granicy działki nr [...]. W projekcie określono, że odległości ta wynosi 5 m od granicy, jednak odległość ta nie znajduje potwierdzenia w złożonej dokumentacji tj. mapy do celów projektowych. Następnie organ omówił zasady postępowania nieważnościowego i powołując art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, że brak jest jednoznacznego i oczywistego naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym rażącego naruszenia cyt. przepisu. Inwestycja dot. instalacji sanitarnej budynku nie jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) ani urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) i nie wpłynie na zmianę zagospodarowania działki. Z akt wynika, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2003 r., nr [...]- symbolem RP (kopia mapy w aktach organu wojewódzkiego). Zgodnie z § 12 tereny oznaczone symbolem RP są terenami rolnymi bez prawa zabudowy, na których wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się zaś lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, kształtowanie zieleni wzdłuż cieków wodnych, a także adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Wbrew twierdzeniu odwołania przedsięwzięcie nie należy również do inwestycji wymagających bądź mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., nr 213, poz. 1397 ze zm.). Tym samym nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro inwestycja nie jest budynkiem, to nie mają zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) Ponadto, nie przewidziano przybliżenia budynku, w którym wykonana ma być przedmiotowa instalacja w stronę działki nr ew. [...][...], jak również umieszczenia na nim materiałów łatwopalnych, byłoby niezgodne z przepisami warunków technicznych, dot. ochrony przeciwpożarowej. Nadto projekt instalacji grzewczej został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Mając na względzie - brak odpowiednich stempli na wszystkich stronach projektu budowlanego – zdaniem organu nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ dodał, że wprawdzie błędnie wskazano jako inwestora "Zakład [...]". Jednakże jak wynika ze z zpo zostało ono prawidłowo przesłane do [...]i osobno [...]. Ponadto, pod wnioskiem podpisali się wnioskodawcy jako osoby fizyczne, a w sentencji decyzji obok nazwy przedsiębiorstwa zostali wymienieni inwestorzy. Nie było zatem podstaw do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 29 i art. 30 ust. 1 k.p.a. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy dołączyli złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane, tym samym w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] w części udzielającej pozwolenia na wykonanie instalacji sanitarnej w budynku produkcyjnym i administracyjno-magazynowym została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa, bądź bez podstawy prawnej. Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją, zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, było niewykonalne w dniu jego wydania a niewykonalność ta miała charakter trwały, jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył [...]i wnosząc o jej uchylenie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 pkt 2 k.p.a., poprzez nie przyjęcie, że decyzja z [...] października 2011r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na udzielenie pozwolenia na budowę wbrew zapisom planu przestrzennego na terenach bez prawa budowy, co w sposób oczywisty narusza art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego; 2. art. 156 pkt 4 k.p.a., poprzez nie przyjęcie że decyzja Starosty [...] została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie 3. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy w tym wskazanie inwestora robót: [...], 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym wszystkich zarzutów skarżącego lub odniesienia się w sposób niepełny, 5. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 6. art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z ww. zasadami, 7. art. 12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W piśmie z 18 maja 2016 r. złożonym na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasowe wnioski i zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Poddaną kontroli Sądu decyzją Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. stwierdzającą - w części dotyczącej zbiornika na nieczystości- nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r., nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie instalacji sanitarnej w budynku produkcyjnym i administracyjno-magazynowym oraz budowę zbiornika na nieczystości na działce nr ew. [...] w [...], w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na wstępie wskazać zatem trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Przy czym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Zaznaczyć należy, że weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie instalacji sanitarnej w budynku produkcyjnym i administracyjno-magazynowym oraz zbiornika na nieczystości. Stanowisko organu, co do rażącego naruszenia § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ze względu na usytuowanie zbiornika na nieczystości w odległości mniejszej niż przewidziana ww. przepisem (3 m zamiast 7,5 m od granicy działki sąsiedniej) jest prawidłowe. Odnośnie natomiast odmowy stwierdzenia nieważności badanej decyzji w pozostałej części wskazać trzeba, że instalacja sanitarna nie jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, niemniej – wbrew stanowisku organu - stanowi urządzenie budowlane, wymienione w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Takie stanowisko prezentowane jest orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się bowiem, iż sama instalacja może być, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane traktowana jako urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a inwestor jest zobligowany do uzyskania pozwolenia na budowę takiego urządzenia jedynie wówczas, gdy ma być ono zainstalowane w oddzielnym budynku wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę (por. NSA w wyroku z dnia 1 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2978/01, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z - Prawo budowlane nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 15 maja 2000 r., OPS 20/99, dostępne jak wyżej). Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]października 2011 r. zakres robót na który udzielono pozwolenia budowlanego obejmował: przyłącze ciepłownicze pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami zakładowymi, budowę wewnętrznej instalacji c.o., montaż zespołu energetycznego – kocioł c.o. w pomieszczeniu kotłowni oraz wykonanie przykanalika sanitarnego (z budową szamba). Należy zatem podzielić stanowisko organu, że ze względu na rodzaj i zakres inwestycji (poza szambem) pozostaje ona bez wpływu na sposób zabudowy i zagospodarowania działki ew. [...] w [...]. W konsekwencji organ nie miał obowiązku badać w postepowaniu zwyczajnym, czy inwestycja odpowiada obowiązującym w dacie wydania decyzji zapisom uchwały nr. [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co z kolei wyklucza rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym również usytuowanie instalacji na działce nie będzie ograniczone § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.), wskazującym odległości usytuowania budynku do granicy z działką sąsiednią. Dodać przy tym trzeba, że projekt instalacji grzewczej, został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i wykonany przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Ponadto, omawiane przedsięwzięcie, w szczególności kotłownia o podanej mocy, nie zostało wymienione w § 2 i 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie – wbrew zarzutom skargi - nie wymagało uzyskania decyzji środowiskowej, wymienionej w art. 71 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Odrębną kwestią - bo pozostającą poza zakresem niniejszej sprawy - jest natomiast, podnoszona przez skarżącego w toku postepowania legalność budynków posadowionych na działce inwestycyjnej. Podobnie, jako chybiony należało ocenić zarzut skargi odnośnie skierowania decyzji do nieznanego podmiotu pn. "Zakład [...]", a w konsekwencji nie wiadomo, kto jest inwestorem, a więc osobą uprawnioną do wykonywania robót budowlanych. Słusznie bowiem zauważa organ, że w decyzji błędnie wymieniono "Zakład [...]", jako inwestora. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (uchwała SN z dnia 31 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 176/92, OSNC z 1993 r. Nr 10, poz. 171, uchwała SN z dnia 26 stycznia 1996 r., sygn. akt III CZP 111/95, OSNC z 1996 r. Nr 5, poz. 63). Spółka nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (wyrok SN z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt I CK 201/02, LEX nr 151608). Stosownie bowiem do art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego, spółka cywilna jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić należy zatem wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki. Niemniej – w ocenie Sądu - skierowanie decyzji do spółki cywilnej, obok nazwy, której zostali wymienieni z nazwiska również jej wspólnicy, nie stanowi wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Decyzja została bowiem w istocie skierowana do jej wspólników tj. [...], do których należy pełnia praw i obowiązków w spółce cywilnej. Decyzja została doręczona ponadto każdemu ze wspólników spółki, będących inwestorami (wniosek o wydanie decyzji został podpisany przez [...]). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia tylko wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W świetle przedstawionej argumentacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że decyzja Starosty [...] w części udzielającej pozwolenia na wykonanie instalacji sanitarnej została wydana zgodnie z prawem. Wbrew zarzutom skargi, organy przeprowadziły postepowanie zgodnie z zasadami wymienionymi w art. 7, art. 8 i 9 kpa, art. 77, art. 80 k.p.a. W opisanym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, nie zostały także dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę