II SA/Go 407/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2011 r., nr IX/96/11 w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6 oraz § 8 ust. 3, i ust. 6 zaskarżonej uchwały. W dniu 29 czerwca 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr IX/96/11 w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 16 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 89 poz. 1785). Pismem z dnia [...] maja 2018r. Prokurator Rejonowy złożył skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 2, 3 i 4, § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6 oraz § 8 ust. 3 i 6. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa: 1) art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, dalej jako u.p.p.r.) oraz art 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez: - w zakresie § 3 ust. 2 uchwały - określenie katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową; - w zakresie § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały - określenie materialnoprawnej przesłanki obligującej do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego; - w zakresie § 8 ust. 3 uchwały - nałożenie na członów zespołu interdyscyplinarnego prawnego i niczym nie ograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego pracach, co nadto nastąpiło z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski; - w zakresie § 8 ust. 6 uchwały - poprzez powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; 2) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski poprzez sformułowanie § 7 ust. 2 pkt 5 uchwały w sposób nie pozwalający adresatom normy prawnej w nim wysłowionej na zdekodowanie nałożonego na nich obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną w całości, przychylając się do stanowiska strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako u.s.g.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2011 r. nr IX/96/11 w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych (ust. 3). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków (ust. 6). Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (ust. 7). Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 (ust. 8). Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej (ust. 9). Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (ust. 10). W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia (ust. 11). W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 12). Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (ust. 13). Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (ust. 14). Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (ust. 15). Należy zgodzić się ze skarżącym, że wobec przywołanego powyżej upoważnienia ustawowego określonego w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., skarżony organ przekroczył je w zakresie § 3 ust. 2 uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu uchwały "w skład Zespołu powołuje się przedstawicieli: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej, 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, 3) Policji, 4) służby zdrowia, 5) oświaty, 6) Prokuratury Rejonowej, 7) kuratorów sądowych. Należy wskazać, że rada nie ma uprawnień ustawowych do określenia składu zespołu interdyscyplinarnego. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art.9a ust. 2 u.p.p.r. tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ponadto art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. przewiduje fakultatywny udział w pracach zespołu kuratorów sądowych, prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada Miejska wkroczyła zatem w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przytoczony § 3 ust. 2 uchwały nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. Rada Miejska dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. W konsekwencji uznano, że § 3 ust. 2 uchwały istotnie narusza prawo. Wobec stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 skarżonej uchwały Sąd uznał za uzasadnione także stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 (Burmistrz pisemnie powiadamia podmioty określone w ust. 2 o możliwości zgłaszania przez te podmioty przedstawicieli na członka zespołu) i ust. 4 (W powiadomieniu, o którym mowa w ust. 3 wyznacza się termin zgłaszania przedstawicieli, który nie może być krótszy niż 14 dni licząc od dnia doręczenia powiadomienia) oraz § 5 ust. 2 skarżonej uchwały (Niezwłocznie po powołaniu Zespołu Burmistrz powiadamia podmioty określone w § 3 ust. 2 uchwały oraz zgłoszonych przez te podmioty przedstawicieli o powołaniu danej osoby na członka Zespołu), które odwołują się w swej treści do w/w § 3 ust. 2. Pozostawienie w/w przepisy w mocy czyniłoby je nieczytelnymi dla adresatów, a tym samym niemożliwe byłoby ich stosowanie. Powyższe nie było też kwestionowane przez organ. Za uzasadnione uznał także Sąd stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 pkt 5 skarżonej uchwały w myśl, którego odwołanie, o którym mowa w ust. 1 (ze składu Zespołu wszystkich jego członków lub niektórych z nich dokonywane przez Burmistrza w formie zarządzenia) następuje na skutek braku złożenia przez członka Zespołu oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 5. Jak słusznie zauważył skarżący § 8 ust. 5 uchwały stanowi, iż obsługę administracyjno-techniczną Zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej, a zatem nie odnosi się do żadnego oświadczenia, o którym mowa w § 7 ust. 2 pkt 5. Powyższe zaś uniemożliwia prawidłowe odczytanie i zastosowanie cyt. przepisu, naruszając jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP tj. zasadę poprawnej legislacji. Przepisem istotnie naruszającym prawo jest również § 7 ust. 2 pkt 6 skarżonej uchwały zgodnie z którym odwołanie, o którym mowa w ust. 1 (ze składu Zespołu wszystkich jego członków lub niektórych z nich dokonywane przez Burmistrza w formie zarządzenia) następuje na skutek uzasadnionego podejrzenia członka o naruszenie zasad zachowania w poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ocenie Sądu wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć trzeba, że u.p.p.r. nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu, o którym mowa w § 7 ust. 2 pkt 6. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w § 7 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie Gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., IV SA/Po 464/16, CBOSA). W ocenie Sądu uzasadnione było także zawarte w skardze żądanie stwierdzenia nieważności § 8 ust. 3 skarżonej uchwały, zgodnie z którym uczestnictwo w spotkaniach zespołu jest obowiązkowe. Zdaniem Sądu organ przekroczył w ten sposób zakres upoważnienia ustawowego określonego w cytowanym wcześniej przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia skarżonej uchwały, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Nałożenie na członków zespołu, w istocie bezwzględnego, obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, nie mieści się bowiem w granicach upoważnienia organu do określenia ,,warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem skarżącego, iż wykreowanie takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego narusza dodatkowo art. 2 Konstytucji RP (odnoszący się do zasady demokratycznego państwa prawa), gdyż nakłada na adresatów w/w normy obowiązki, które mogą być w pewnych okolicznościach niemożliwe do zrealizowania. Sąd uznał także, iż stwierdzeniu nieważności podlega § 8 ust. 6 skarżonej uchwały, zgodnie z którym członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach swoich obowiązków służbowych lub zawodowych. Zdaniem Sądu wskazane w cyt. przepisie kwestie wykraczają poza pojęcie "trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego" oraz "warunków funkcjonowania zespołu" i są już uregulowane odpowiednio w art. 9a ust. 13 oraz art. 9a ust. 7 i 14 u.p.p.r. Jak już wyżej podniesiono w aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się co prawda możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Z taką jednak sytuacją nie mieliśmy do czynienia w przypadku kontrolowanej uchwały i co nie było kwestionowane przez sam organ. Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.