VII SA/Wa 2483/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 2483/17 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...].11.2015r., na podstawie art. 26 § 4, art. 119 § 2 oraz art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.1015 ze zm.) wobec skierowania tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...].03.2015r. do przymusowego wykonania, nałożył na J. M. grzywnę w kwocie 73.440,09 zł (siedemdziesiąt trzy tysiące czterysta czterdzieści złotych dziewięć groszy) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni. Wskazał, że wysokość grzywny ustalona została na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) - za II kwartał 2015r. w kwocie 4.066 zł. Powierzchnia zabudowy budynku (7,66m x 11,79m) wynosi 90,31 m2. Iloczyn grzywny wynosi: 1/5 ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wg GUS tj: 813,20 zł/m2 x 90,31 m2 (powierzchnia zabudowy) = 73.440,09 zł. Na podstawie art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ ustalił opłatę za dokonaną czynność egzekucyjną w kwocie 68 zł (10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł). Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2016r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. M. na postanowienie PINB [...] z [...].11.2015r., w przedmiocie nałożenia na J. M. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 73.440,09 zł, w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].03.2015r. wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...].07.2013r. nakazującą J. M. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że związku z niewykonaniem przez J. M. obowiązku wskazanego w decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...].07.2013r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 22.05.2014r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu 9.06.2014r. W dniu [...].03.2015r. PINB [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie J. M. w dniu 15.04.2015r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 22.04.2015r. zobowiązany wniósł zarzuty w związku z doręczeniem mu tytułu wykonawczego. PINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2015r., uznał zarzuty za bezzasadne.  Pismem z dnia 21.05.2015r. zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji nr [...]. [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.205r., utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. W piśmie z dnia 3.11.2014r. J. M. wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2015r., organ powiatowy odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2015r., utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji tego przepisu. Kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jej wysokość została wyliczona w zgodnie ze wskazaniami przepisu. Art. 121 § 5 stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa), w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Objęty nakazem rozbiórki budynek mieszkalny o wymiarach 7,66 m x 11,79 m usytuowany na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wypełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zarówno wyliczenie przedmiotowej grzywny jak i zastosowana podstawa prawna wyliczenia są prawidłowe, zgodne z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na argumenty zawarte w zażaleniu organ odwoławczy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. J. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].02.2016 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...].11.2015 r., nr [...],.  Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].02.2016 r. nr [...] – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].02.2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB [...] decyzją z dnia [...].07.2013r., nr [...], nakazał J. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...].10.2013 r., Nr [...], Upomnieniem z dnia 22.05.2014 r., wezwano J. M. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej organu powiatowego z dnia [...].07.2013 r., Następnie w dniu [...].03.2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. W związku z dalszym uchylaniem się od wykonania obowiązku, PINB [...] postanowieniem z dnia [...].11.2015 r., nałożył na J. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 73 440,09 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku (określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].03.2015 r. Postanowienie organu powiatowego zostało utrzymane w mocy przez [...] WINB postanowieniem z dnia [...].02.2016 r. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23.02.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 182/16 oddalił skargę J. M. na ww. postanowienie. W ocenie organu brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].02.2016r. ze względu na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.02.2017r. Stosownie do dyspozycji art. 61 a § 1 Kpa "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadniony przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowano nie może być wszczęte. Dalej organ wskazał, że Sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności. Dokonuje oceny zaskarżonej decyzji (postanowienia) pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja (postanowienie) odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem ustalenia braku wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji (postanowienia). Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), gdyż Sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 Kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania rozstrzygnięcia, to nie powstaną one również po jego wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.01.2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2089/11). W świetle powyższego z uwagi na wyrok WSA w Warszawie z 23.02.2017 r., organ odmówił na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].02.2016 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...].11.2015 r., nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.  Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku J. M. organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W momencie wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia decyzje rozbiórkowe pozostawały w obrocie prawnym. Jednak kwestie te będą miały znaczenie dla organu egzekucyjnego prowadzącego sprawę egzekucji obowiązku, wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...].07.2013 r. nakazującej rozbiórkę. W sytuacji gdy decyzja rozbiórkowa zostaje prawomocnie uchylona to wszystkie podjęte uprzednio czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku przestają być wymagane, ponieważ brak jest w obrocie prawnym dokumentu potwierdzającego tę wymagalność. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia w kontekście niniejszego postępowania. J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...].07.2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2017 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia - utrzymał w mocy zaskarzone postanowienie. W uzasadnieniu GINB podał, że postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia zostało zaskarżone przez J. M. do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23.02.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/16, oddalił skargę J. M. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2016 r. Przepis art. 61 a Kpa dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi między innymi wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, od którego skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23.02.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/16 WSA w Warszawie oddalił skargę J. M. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].02.2016 r. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i oddalając skargę na to postanowienie przesądził o jego zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej subsumcji stanu prawnego. Wyrok WSA z dnia 23.02.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/16, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369), wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7.12.2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (w aktualnym stanie prawnym postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. GINB nie stwierdził istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi, brak wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku postępowania. Zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle poczynionych ustaleń pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skoro przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania postanowienia [...] WINB z dnia [...].02.2016 r., nr [...], o czym przesądził WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23.02.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/16, to nie powstaną one również po jego wydaniu. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wydanemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa poprzez błędną i dowolną interpelację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 t.j., zwanej dalej "p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na uchylenie badanego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, należało bezspornie ustalić zaistnienie nie tylko jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim przed podjęciem takiego postępowania - ustalić czy zaistniały przesłanki do jego wszczęcia. Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przed wszczęciem postępowania organ powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu lub odmowy wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia czy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności lub była kontrolowana przez sąd, który dokonał już oceny prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia. Prawidłowa była ocena organu, iż po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na kwestionowane postanowienia niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy. Stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z art. 153 tej ustawy ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 ww. ustawy, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż oddalenie skargi na niezgodność decyzji (postanowienia) z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę - są zaś w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt: IV SA 1849/03, LEX nr 164517). Podkreślić należy, że w dacie wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, decyzje rozbiórkowe pozostawały w obrocie prawnym. Jednak kwestie te będą mieć znaczenie dla organu egzekucyjnego prowadzącego sprawę egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...].07.2013 r. nakazującej rozbiórkę. W sytuacji gdy decyzja rozbiórkowa zostaje prawomocnie uchylona, to wszystkie podjęte uprzednio czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku przestają być wymagane, ponieważ brak jest w obrocie prawnym dokumentu potwierdzającego tę wymagalność. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.