I OSK 4093/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2018r. sygn. akt III SA/Kr 213/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję M. I. w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 213/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J.P. na decyzję M. I. w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U, z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) organ utrzymał w mocy decyzję N. o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu R., jedn. ew. R. Postępowanie przed N. zainicjowane zostało wnioskiem J. P. (dalej "skarżąca"), w którym domagała się "aktualizacji pola powierzchni działki nr [...] w operacie ewidencjonując do stanu zgodności z stanem faktycznym i prawnym" poprzez wykazanie na obowiązującej mapie ewidencyjnej gruntów i budynków dojazdu do jej domu dawną drogą katastralną stanowiącą przedmiot odrębnej własności L Kat. [...], oznaczoną na mapie katastralnej m. in. [...]. M. I. w K. (dalej M.), odwołując się do poszczególnych uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm. dalej "rozporządzenie") wyjaśnił, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy prowadzące ewidencję rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Ewidencja służy bowiem do wpisywania danych z dokumentów, a nie samodzielnego tworzenia nowego stanu prawnego dotyczącego tak samej działki jak i jej właściciela. Wskazał nadto, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, z której wynika obowiązek organów utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dane ewidencyjne, w tym określające przebieg granic działek ewidencyjnych, podlegają systematycznej modyfikacji w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na wniosek zainteresowanych lub z urzędu. W przypadku, gdy strona żąda od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych, zobowiązana jest złożyć stosowny wniosek poparty aktualnymi dokumentami, którymi w przypadku przebiegu granicy będzie dokumentacja geodezyjna wskazana w § 36 ww. rozporządzenia. Organ zauważył, że skarżąca była wzywana do przedłożenia aktualnej dokumentacji geodezyjnej, jednak przedstawiła wyłącznie kopie dokumentów pochodzących nawet sprzed kilkudziesięciu lat. Kopia "Mapy sytuacyjnej" podziału działki [...] (wykonanej w 1979 r.), załączona do pisma z [...] lutego 2017 r., na której linią przerywaną wrysowano drogę dojazdową do działki (po podziale) nr [...] oraz pozostałe dokumenty załączone do ww. pisma, które wg skarżącej są "dokumentacją geodezyjną wskazującą przebieg drogi katastralnej", w ocenie organu odwoławczego nie mogą stanowić podstawy do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. Przedstawiany przez skarżącą przebieg wrysowanej drogi dojazdowej, jak wynika z porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną, nie pokrywał się z przebiegiem dawnej parceli [...]. Również załączona do odwołania od decyzji nieczytelna kopia mapy katastralnej gminy R. w skali [...] z [...] stycznia 1931 r., stanowiąc kopię dokumentu archiwalnego, przedstawiającego przebieg granic parcel katastralnych sprzed ponad 80 lat, nie może stanowić podstawy do aktualizacji przebiegu granic działek ewidencyjnych. M. stwierdził, że zmiany w ewidencji w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych mogą być wprowadzane wyłącznie na podstawie dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia i spełniających obowiązujące wymagania w zakresie dokładności oraz standardów technicznych. Ponadto aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną, ponieważ nie może ona naruszać zasady aktualności i nie może rodzić sporów. Organ podał, że operat ewidencji gruntów dla miasta R. założono w oparciu o bezpośredni pomiar ustalonych granic wykonany w roku 1967. Operat przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 1969 r. za numerem [...]. Na operat ewidencyjny składały się rejestry gruntów oraz mapy ewidencyjne w skali [...]. Nowa ewidencja stała się operatem obowiązującym i w całości zastąpiła dotychczasowy kataster gruntowy. Przy ustaleniu granic sporządzono protokół ustalenia stanu władania (protokół w pozycji Lp. [...] dot. działki nr [...] podpisany przez właściciela tj. męża skarżącej – A. P.), a ustalone granice zostały wykazane na szkicach ustalenia granic (szkic nr [...], karta akt sprawy nr [...]). W roku 1983 dokonano aktualizacji mapy zasadniczej wg stanu istniejącego w terenie i na jej podstawie sporządzono matryce mapy ewidencyjnej w skali [...], przyjęte do zasobu w dniu [...] grudnia 1984 r. za numerem [...]. W roku 2003 założono numeryczną mapę ewidencji gruntów i budynków miasta R., a operaty z tych czynności przyjęto do zasobu P. w N. w dniu [...] lipca 2004 r. za numerami [...] i [...] (wykorzystano dzienniki pomiarów kątów i długości z pomiaru sytuacyjno-wysokościowego z ustaleniem stanu władania z operatu [...]). Porównując archiwalną mapę katastralną z obowiązującą mapą ewidencyjną stwierdzono, że dawnej parceli [...] (stanowiącej wg skarżącej drogę dojazdową do nieruchomości oznaczonej jako dawna [...], a obecnie działka nr [...]) odpowiadają między innymi części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...]. W bazie ewidencji gruntów i budynków obrębu R. ujawniono w jednostce rejestrowej [...] działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, obj. księgą wieczystą [...], stanowiącą własność skarżącej. Natomiast działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] stanowią odrębne nieruchomości (odmienne prawo własności), a ich stan prawny w operacie ewidencyjnym jest zgodny ze stanem ujawnionym w księgach wieczystych. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą kwestii dojazdu do działki [...] wskazano, że w dziale I księgi wieczystej nr [...] wpisano służebność drogi koniecznej przebiegającej przez działkę nr [...], działkę nr [...] i działkę nr [...] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] (postanowienie sygn. akt IIICA 111/15 z 30 czerwca 2015 r. o ustanowieniu drogi koniecznej na skutek apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] października 2014r., sygn. akt [...]). Organ zwrócił uwagę, że służebność drogi koniecznej nie stanowi przedmiotu ewidencji gruntów i budynków. Jej przebiegu nie przedstawia się na mapie ewidencyjnej, a informacji o ustanowionym prawie nie wykazuje się w rejestrze gruntów. W tym stanie rzeczy M., uznał za zasadną odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gdyż informacje te, przedstawiające przebieg granic działek ewidencyjnych są aktualne, co odpowiada treści § 44 pkt 2 rozporządzenia. Nie stwierdzono także danych błędnych, których zaistnienie obligowałoby organ ewidencyjny do dokonania aktualizacji z urzędu, na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów procesowych przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, a także przepisów rozporządzenia, poprzez odmowę sprostowania danych w rejestrach i operatach na podstawie przedstawionego przez nią materiału. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2015.520 ze zm.) dalej nazwaną "Pgik", oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dotychczas jako "rozporządzenie"). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 Pgik ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Informacje powyższe gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Podzielił wyrażony przez organ pogląd co do tego, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości lecz jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Stosownie zaś do art. 24 ust. 2a Pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a procedura tej aktualizacji ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest więc utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o czym stanowi § 44 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, istotą działania skarżącej było uzyskanie uaktualnienia ewidencji gruntu poprzez wpis istniejącej na mapie katastralnej drogi dojazdowej do jej domu, stanowiącej działkę [...]. Droga ta, jak twierdziła skarżąca, nie była bowiem nigdy "zniesiona". Sąd I instancji wskazał, że na mocy przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) dotychczasowy kataster gruntowy oparty na parcelach katastralnych został zastąpiony przez operat ewidencji gruntów przyjęty do ewidencji państwowego zasobu. Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy dokumentów źródłowych wyjaśnił, że dawna parcela gruntowa [...] stanowiąca, jak twierdzi skarżąca, drogę dojazdową do działki obecnie nr [...] (własność skarżącej), weszła w skład utworzonych wówczas działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Kolejno w latach 1983 oraz 2003 dokonywano aktualizacji mapy zasadniczej i założono numeryczną mapę ewidencji gruntów i budynków miasta R. Działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowią przedmiot prawa własności osób trzecich. Sąd zauważył, że mąż skarżącej zaakceptował przebieg granic działki nr [...] powstałej w wyniku wprowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Treść wszystkich dokumentów dostępnych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym i analizowanych przez organy w toku postępowania, a sporządzonych w związku z wprowadzeniem ewidencji gruntów i budynków dla miasta R. i po jej wprowadzeniu, jest konsekwencją istnienia danych wynikających z operatu założenia ewidencji, przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1969 r. za nr [...]. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącej o braku dokumentacji pozwalającej uznać, że droga do jej domu została "zniesiona" za niezasadne. Wyjaśnił, że fakt założenia ewidencji gruntów i budynków w oparciu o obowiązujące w 1969 r. przepisy prawa i treść operatu stanowiącego podstawę założenia ewidencji stanowiły podstawę ujawnienia na nowej, obowiązującej mapie ewidencyjnej dawnej działki [...] w ten sposób, że weszła ona w skład nowopowstałych działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] stanowiących własność osób trzecich. Mapa katastralna nie mogła natomiast stanowić podstawy dokonania aktualizacji. Podstawy takiej nie mógł stanowić także żaden z dokumentów, na które powoływała się skarżąca w toku postępowania, gdyż dokumenty te nie spełniały wymagań dokumentacji geodezyjnej, o jakiej mowa w § 85 ust. 2 rozporządzenia. Sąd wskazał, że dawna mapa katastralna nie może, wbrew twierdzeniom skarżącej, stać się dokumentem na powrót obowiązującym w miejsce aktualnej mapy ewidencyjnej. Żądanie aktualizacji musi mieć swoje źródło w obowiązujących przepisach prawa co stanowi zasadniczy powód, dla którego zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami obowiązującej ustawy Pgik oraz rozporządzenia. Jako słuszne Sąd uznał nadto stwierdzenie organu, że służebność drogi koniecznej nie stanowi przedmiotu ewidencji gruntów i budynków i przebiegu takiej służebności nie przedstawia się na mapie ewidencyjnej. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącą, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano art. 1 ust 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 roku o ewidencji gruntów i budynków naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie jako podstawa prawna dla przyjęcia "nulifikacji" danych katastralnych oraz "ubezwartościowienia" danych z dokumentów powstałych na podstawie danych katastralnych. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sformułowano natomiast zarzuty naruszenia: 1. art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (dotychczas Pgik), polegający na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji M. I. w K. (dotychczas M.), co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za niezasadne zarzutów skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji nieprawidłowe potraktowanie informacji zawartych w ewidencji gruntów jako niedotkniętych błędem, co obliguje obowiązek organu do aktualizacji danych ewidencyjnych z urzędu, a nie na wniosek, gdy z przedłożonej przez skarżącą dokumentację wynika, iż informacje znajdujące się w ewidencji "w zakresie są błędne", gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi; 2. art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. w związku art. 15 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji M., co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zarzuty odwołania były uzasadnione, a organ odwoławczy w ramach swojej kompetencji sprawę winien rozważyć ponownie, a nie jedynie powielać wnioski organu I instancji, gdy zarzuty te byty zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi; 3. art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji M. w K., co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi I i II instancji niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci niezgodności danych wynikających z przedłożonych przez skarżącą dowodów w postaci map katastralnych z danymi zalegającymi w ewidencji i zaniechanie wykonania obowiązku przeprowadzenia dowodów w celu ustalenia powodów tej niezgodności, jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich całościowej oceny, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi; 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że podpis A.P., o ile jest to jego podpis, na protokole stanu władania gruntem stanowi jego zgodę na włączenie terenu dawnej drogi katastralnej, stanowiącej parcelę gruntową [...], w skład działek ew. [...] i [...], gdy jest on jedynie potwierdzeniem stanu władania gruntem, a nie jego sposobu użytkowania (droga), sam zaś operat ewidencyjny z 1969 r. nie uwzględnia, wbrew wymogom § 8 ust. 4 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, wskazania rodzaju użytków przedmiotowego terenu jako drogi oraz w świetle faktu, iż od chwili założenia ewidencji do dnia dzisiejszego, bez przerwy, sporny teren dawnej parceli katastralnej tzw. droga katastralna jest wykorzystywany jako droga dojazdowa do domu skarżącej, czyli zgodnie z danymi wynikającym z przedłożonych map katastralnych, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi. Uzasadniając przedstawione zarzuty autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do tego, że fakt podpisania przez męża skarżącej kasacyjnie protokołu ustalenia stanu władania gruntem, stanowi zgodę na dokonane włączenia parceli [...] w skład działek [...] i [...]. Jego zdaniem stanowisko to pozostaje w sprzeczności z zasadami sporządzania ewidencji wynikającymi z zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, gdzie wskazano, iż w protokole takim "określana jednie kto władał danym gruntem nie zaś jego przeznaczenie czy sposób użytkowania, które to informacje winny być zamieszczone w ewidencji" oraz "operacja na podstawie ustaleń czynionych przez organ na gruncie, a następnie podane do wiadomości publicznej". Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że do dnia dzisiejszego terenem dawnej drogi katastralnej odbywa się dojazd do budynku skarżącej kasacyjnie, usankcjonowany ostatnio służebnością gruntową. Oznacza to, że w operacie z 1969r. nie uwzględniono istnienia drogi przechodzącej po nowopowstałych działkach ewidencyjnych i obecnie błąd ten jest powielany. Celem skarżącej kasacyjnie jest natomiast, by zostało wykazane w ewidencji w jaki sposób faktycznie użytkowany jest grunt stanowiący do dziś drogę. Jeśli zatem informacje znajdujące się ewidencji są błędne, organ winieni z urzędu poddać je aktualizacji i jeśli informacja ta do niego dotrze, to musi ją sprawdzić i ustalić powody niezgodności oraz ewentualnie dane ewidencyjne zaktualizować. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie ma znaczenia czy informacja podana został organowi w formie wymaganej obecnymi przepisami prawa, gdyż dowodem w sprawie aktualizacyjnej może być wszystko. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia czy dokumenty złożone przez skarżącą spełniały obecne wymogi prawa dla stanowienia samoistnej podstawy do zmiany wpisu w ewidencji. Jeśli wskazują one na błąd ewidencji, to na organie spoczywa obowiązek wykonania wszelkich czynności w tym geodezyjnych, w celu wyjaśnienia błędu i aktualizacji danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął natomiast regulację art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Pgik nakładającą na organy ewidencjonujące obowiązek prowadzenia postępowania aktualizującego dane ewidencyjne z urzędu zawsze wtedy, gdy nastąpi wykrycie błędnych informacji w ewidencji gruntów i budynków. Organy nie dokonały ustalenia czy dane ewidencyjne zgodne są ze stanem faktycznym. Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania można byłoby udzielić odpowiedzi czy dane ewidencyjne są błędne, a zatem czy istniała przesłanka do aktualizacji z urzędu. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na tę okoliczność stanowiło, zdaniem skarżącej kasacyjnie o braku wykonania obowiązku wynikającego z prawa. Jako niezasadne przyjęto także stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim Sąd ten uznał, że z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków wynikać ma utrata ważności danych katastralnych i map katastralnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak podstaw do takiego wniosku, gdyż nie wynika on z przywoływanego przepisu. Kataster nie znikł, nie przestał istnieć i nie przestał mieć znaczenia prawnego z chwilą wprowadzenia ewidencji gruntów. Dane w nim zawarte nadal stanowią informacje prawnie relewantne, gdyż nigdy nie zostały "znulifikowane". Nadal opiera się na tych danych orzeczenia w sprawach o zasiedzenie czy granicę, a to że w roku 1955 wprowadzono nowy system ewidencjonowania nieruchomości nie oznacza, że stary przestał istnieć. Błędny jest zatem wniosek Sądu, iż ewidencja zastąpiła kataster, gdyż nie nastąpiło przejście katastru w ewidencję. Ewidencja gruntów powstała jako nowy niezależny od katastru gruntowego system ewidencjonowania nieruchomości, ale go nie zastąpiła. System prawny zaczął opierać się na zasadach ewidencyjnych z ewidencji gruntów, tym niemniej w przypadkach spornych, trudnych lub gdy ewidencji brak, nadal odwołuje się do danych katastralnych. Trudno zatem a priori odrzucać wartość dokumentów wydanych w oparciu o system prawnie sankcjonowany jedynie dlatego że przestał być używany i to w przypadku, gdy skarżąca podnosi kwestie związane z faktem błędów w nowym systemie, przywołując dawne zasady jako punkt odniesienia w celu wskazania błędu. W opinii skarżącej kasacyjnie, dopiero po ich konfrontacji ze stanem faktycznym, prawnym i danymi w ewidencji, można będzie ustalić czy dane te są błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Sytuacje taki nie miały miejsca w sprawie, co uzasadniało działanie kontrolne Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie w obszarze wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej, które oparto, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W przypadku skorzystania przez stronę skarżącą kasacyjnie z obu podstaw kasacyjnych, jako pierwsze powinny zostać rozpoznane zarzuty procesowe, gdyż zasadniczo ich skuteczność może mieć wpływ na wynik oceny zarzutów materialnoprawnych. W pierwszym z zarzutów określonych jako procesowy wskazano art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.s.u.a.) oraz art. 155 P.p.s.a., wiążąc ten zarzut z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Pgik). Art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, określającego podstawową funkcję sądów administracyjnych i charakter toczącego się przed nimi postępowania. Naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od wskazanego tam obowiązku wykonania kontroli, względnie przekroczył przyznane mu w przepisie tym kompetencje. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie doszło także do naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby sąd rozpoznający skargę wykonał swój obowiązek przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował natomiast wynik tej kontroli. Jednakże to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 lub 2 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14,CBOSA). Skarżąca kasacyjnie powiązała ww. przepisy ustrojowe z art. 151 P.p.s.a., a więc z przepisem uznanym w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie za wynikowy i z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Pgik, a więc przepisem, który ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego nastąpić może przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt d ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne sformułowany w petitum skargi kasacyjnej jako "nieuwzględnienie przez Sąd I instancji słusznych zarzutów skargi, w których wskazano, że informacje znajdujące się w ewidencji są błędne, a więc wymagające aktualizacji z urzędu", a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako "pominięcie w rozumowaniu Sądu I instancji" tego przepisu, uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14,CBOSA). Należy bowiem mieć na uwadze, że korygowanie zarzutów skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej tę skargę. W kolejnych zarzutach procesowych powielono konstrukcję powiązania przepisów ustrojowych i wynikowego tym razem z przepisami procedury administracyjnej. W pierwszym z nich wskazano jako naruszone przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 K.p.a. W art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ustawodawca przedstawił jedno z możliwych rozstrzygnięć, jakie zapada przed organem odwoławczym. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. konieczne byłoby zatem wskazanie, z jakiej przyczyny organ dokonał niezasadnego wyboru tego rodzaju rozstrzygnięcia, a więc w istocie, jakiemu przepisowi prawa materialnego lub procesowego organ – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego błędu. Skarżąca kasacyjnie powiązała przepis wynikowy z art. 15 K.p.a., gdyż jej zdaniem zarzuty odwołania były zasadne, a organ odwoławczy nie rozważył sprawy ponownie, powielając jedynie wnioski organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ocena skuteczności zarzutu nie jest możliwa przy takiej niekonkretnej, wręcz ogólnikowej argumentacji. W uzasadnieniu zarzutu przedstawiono wyłącznie własny punkt widzenia, co do jakości złożonego odwołania, bez bliższego wyjaśnienia przypisywanego Sądowi I instancji uchybienia. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej odwołaniem decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Dla skuteczności zarzutu sformułowanego jako naruszenie zasady dwuinstancyjności konieczne byłoby zatem wykazanie, że organ odwoławczy zaniechał w całości lub w określonej części, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął we własnym zakresie sprawy. Skarga kasacyjna takiego wywodu nie zawiera, co uniemożliwia Sądowi odwoławczemu uznanie tego zarzutu za usprawiedliwiony. Fakt utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszej instancji i nie zaakceptowanie zarzutów odwołania nie świadczy o "powieleniu" wniosków i stanowiska organu I instancji, a przez to naruszeniu art. 15 K.p.a. W następnym z zarzutów procesowych wskazuje się na uchybienie Sądu I instancji polegające na błędnej ocenie zarzutów skargi, w których wykazywano niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, mimo że dokumenty przedstawiane przez wnioskodawczynię nie spełniały wymogów dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, powinny zostać ocenione jako dowód na okoliczność faktycznego użytkowania gruntu stanowiącego dawniej drogę i do chwili obecnej tak użytkowanego. Także i ten zarzut ocenić trzeba jako nietrafny. O jego niezasadności świadczy po pierwsze błędne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż dowodem w sprawie aktualizacyjnej może być "wszystko". W postępowaniu prowadzonym w celu dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków nie ma zastosowania zasada równej mocy środków dowodowych wynikająca z art. 75 K.p.a, gdyż prawodawca dokonał expressis verbis jej ograniczenia. Podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych jest bowiem wyłącznie dokumentacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wymieniona w § 36 rozporządzenia, a także dokumentacja stanowiąca o przebiegu granic działek ewidencyjnych (§37-39 rozporządzenia). Po drugie, kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia i jest to kwestia ściśle sformalizowana, a nie dowolna. Możliwość wpisania do ewidencji określonego gruntu jako drogi nie zależy od tego czy skarżąca kasacyjnie uznaje go za drogę lecz od tego, czy grunt ten pod względem prawnym odpowiada pojęciu "droga". Jak wynika z ww. załącznika nr 6 do rozporządzenia, do użytku gruntowego o nazwie "droga" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, a obecnie tj. Dz.U. z 2020 poz.470). Definicja drogi publicznej znajduje się w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ww. ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Definicja drogi wewnętrznej znajduje się natomiast w art. 8 ust. 1ww. ustawy. Zgodnie z nią drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ustanowione ograniczone prawo rzeczowe służebności przechodu, z którego korzysta skarżąca kasacyjnie nie stanowi "drogi" mieszczącej się w definicjach przedstawionych powyżej. Tego typu użytek gruntowy, który służył i nadal służy skarżącej kasacyjnie jako teren komunikacyjny, nie zalicza się do gruntów w granicach dróg publicznych ani też pasów drogowych dróg wewnętrznych zgodnie z załącznikiem nr 6 poz. 18 rozporządzenia. Grunty niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" nie zostają wpisane odrębnie do ewidencji gruntów lecz włącza się je albo do przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, albo użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego albo odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej. Po trzecie, postępowanie aktualizacyjne, które wszczęła skarżąca kasacyjnie, ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stwierdzenie skarżącej kasacyjnie zawarte w uzasadnieniu jej skargi, że "nie chodzi jej o wpisanie do ewidencji dawnej drogi katastralnej lecz o uwzględnienie faktycznego użytkowania gruntu stanowiącego te drogę" stanowi o braku zrozumienia istoty rejestru gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków jest systemem inwentaryzacji terenu i położonych na nim budynków, a nie praw, w szczególności takich, jak prawo przechodu. Ustanowiona służebność drogi koniecznej znajduje swoje odzwierciedlenie we właściwym "rejestrze’, jakim są księgi wieczyste i nie tylko całkowicie zbędne ale również niemożliwe prawnie jest dokonywanie wpisu tego ograniczonego prawa rzeczowego do ewidencji, która takich wpisów nie zawiera. Danymi ewidencyjnymi poszczególnej działki są jej położenie, granice, obszar, rodzaj użytków, klasy gruntu rolnego lub innych sklasyfikowanych gruntów określenie właściciela oraz władającego. Poprzez dokonanie zmian stanu własnościowego i ewidencyjnego na przestrzeni lat działka, którą skarżąca kasacyjnie traktowała jako drogę, została wchłonięta przez inną. Nie oznacza to, że prawo przechodu skarżącej kasacyjnie zostało, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, "zniesione" wskutek zmian ewidencyjnych gruntów. Jeżeli występują trudności w realizacji ograniczonego prawa rzeczowego, ochrony należy poszukiwać przed sądem powszechnym a nie przed organami administracji w postępowaniu, które przybrałoby wtedy charakter odtworzeniowy, a nie aktualizacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zatem, że żadnego z zarzutów procesowych nie można uznać za trafny, przeszedł do oceny zarzutu art. 1 ust. 1 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Przypisywane Sądowi I instancji uchybienie polegać miało na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu jako "podstawy prawnej do nullifikacji danych katastralnych i ubezwartościowienie danych z dokumentów powstałych na podstawie danych katastralnych". Pomijając nieprawidłową pisownię słowa pochodzącego od łacińskiego nullificatio, co oznacza unieważnienie lub skasowanie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd Instancji, powołując się na brzmienie art.1 ust. 1 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków nie stwierdził, że w związku z wprowadzeniem jednolitej ewidencji gruntów i budynków dotychczasowy kataster gruntowy oparty na parcelach gruntowych został unieważniony lub skasowany. Sąd wskazał wyłącznie, że dotychczasowy kataster został zastąpiony przez operat ewidencji gruntów przyjętych do ewidencji państwowego zasobu. Prowadzony na podstawie dekretu z 24 września 1947 r. kataster gruntowy i budynkowy, zgodnie z jego art. 1 ust. 2, stanowił spis i opis gruntów i budynków, mogących być oddzielnym przedmiotem własności. Operat ewidencji gruntów i budynków, tworzony od chwili wejścia w życie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oparty został na bezpośrednich pomiarach granic, a w jego skład weszły rejestry gruntów i mapy ewidencyjne. Dane wpisane do rejestru zostały uaktualnione. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w sprawach spornych, "gdy ewidencji brak", należy odwoływać się do dawnego katastru. Istotnie, przy tworzeniu nowego systemu rejestracyjnego mogły zdarzać się sytuacje wymagające konfrontacji obu rejestrów. W skardze kasacyjnej nie zdołano jednak wykazać, że sprawa kontrolowana przez Sąd I instancji była sprawą sporną, wymagającą dla celów dowodowych sięgnięcia do operatów katastralnych z lat poprzedzających wprowadzenie ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy, gdy zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.