II SA/Ke 387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. J.- M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia I.J.M. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu 01 P. jako działka nr [...], stanowiącej własność I. J.M., z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu 01 P. jako działka nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sprawie wezwania I.J.M. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że I.J.M. wystąpiła do organu o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą jej własność, a nieruchomością oznaczona jako działka nr [...] stanowiącą według niej również jej własność, a znajdującą się bezpodstawnie we władaniu Gminy P. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w obecnej ewidencji gruntów dla nieruchomości nr [...] jako właściciel figuruje Gmina P., bez wpisu tytułu własności, "w ewidencji gruntów z 1990 r. działka nr [...] jedn. rej 178 wpisana jest KW [...]", w ewidencji z 1970 r. powyższa działka oznaczona była numerem [...] poz. Rej. 9 bez podania dokumentu własności, natomiast dla działki nr [...] jako właściciel wpisana jest wnioskodawczyni, [...]. Organ ustalił również, że dla działki nr [...] nie jest urządzona księga wieczysta. W aktach księgi wieczystej KII [...] w Sądzie Rejonowym w Staszowie nie odszukano żadnych wpisów dotyczących działki nr [...] (oznaczanie przed modernizacją) oraz nr [...] (oznaczenie po modernizacji). Ponadto organ uzyskał informację, że strona nie złożyła wniosku o ujawnienie w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w Staszowie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Dalej Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie za okoliczność stanowiącą zagadnienie wstępne i wskazującą na konieczność zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego organ I instancji uznał nieuregulowany stan prawny działki nr [...], do którego ustalenia w ocenie organu właściwy jest sąd powszechny. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawczyni do akt sprawy przedłożyła kopię aktu notarialnego z [...], którym C. i H. małż. J. nabyli nieruchomość w P. przy ul. K. o powierzchni około jednej morgi. W akcie tym brak jest numeru działki nieruchomości. Ponadto w aktach sprawy znajduje się odpis uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Sandomierzu z 31 października 2014 r. sygn. akt VI Ns 536/13, którym oddalono wniosek Gminnej Spółdzielni "..." w P. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości o pow. 0,2763 ha, zabudowanej budynkiem gospodarczym, położonej w P., a oznaczonej na mapie ewidencyjnej obrębu P. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że w stosunku do działki nr [...] nigdy nie toczyło się postępowanie uwłaszczeniowe, nikt nie występował o uregulowanie jej stanu prawnego. Ponadto nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Sąd uznał, że obecnie nie można ustalić, czy w granicach działki nr [...] zawiera się dawna nieruchomość C. J. nabyta w [...], a następnie częściowo wydzierżawiona przedwojennemu Związkowi Komunalnemu. Sąd podał także, że formalny właściciel działki nr [...] pozostaje nieustalony, aczkolwiek część tej nieruchomości od strony południowej o nieustalonej bliżej powierzchni i granicach wykorzystywana w przeszłości na plac targowy pochodzi z gruntów gromadzkich, które w okresie przedwojennym należały do Związku Komunalnego Osady P.. Sąd dodał, że biegły podjął próby wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość zawiera się w dawnej działce C.J. nabytej w okresie przedwojennym i wydzierżawionej Związkowi Komunalnemu. Wprawdzie biegły potwierdził, że nieruchomość C.J. obejmuje część działki [...] oraz część działek powstałych z podziału działki nr [...], jednak obecnie nie jest możliwe ustalenie położenia dawnej granicy z gruntami gromadzkimi wskazując, że pozostaje prawdopodobnym, że C. J. w okresie powojennym zajął część gruntów gromadzkich, oddzielających jego nieruchomość od rzeki Czarnej. Sąd uznał, że ustalenia tego nie można kategorycznie przyjąć, a to z uwagi na podane w opinii biegłego wątpliwości związane z niedokładnym określeniem dawnych granic nieruchomości i szeregiem zmian prawnych i ewidencyjnych, które nastąpiły po Drugiej Wojnie Światowej. Sąd wobec tego uznał, że udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki podmiot był ostatnim formalnym właścicielem obecnej działki nr [...] nie jest możliwe, gdyż obecnie nie da się ustalić, czy dawne grunty Przedwojennego Związku Komunalnego odpowiadają położeniu i powierzchni tej działki, aczkolwiek w świetle opinii biegłego i zgromadzonych dokumentów Sąd uznał, że jest wielce prawdopodobne, że nieruchomości te przynajmniej częściowo - w obszarze zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] pokrywają się. Kolegium dodało, że z treści powyższego uzasadnienia wynika także, że Sąd w postępowaniu dotyczącym zasiedzenia dysponował opiniami biegłych geodetów. Ponadto organ I instancji, po wszczęciu postępowania o rozgraniczenie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego poczynił ustalenia w zakresie wpisów do ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...]. Ustalił również, że nieruchomość ta nie ma urządzonej księgi wieczystej. Z kolei w czasie analizy księgi wieczystej KII [...] (ten numer księgi był wpisany w ewidencji gruntów z 1990 r.), nie odszukano żadnych wpisów dotyczących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...]. Zatem zasadnie organ I instancji uznał, że nie jest możliwe ustalenie właściciela działki nr [...], a okoliczność ta jest niezbędna do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego tej nieruchomości z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Bez rozstrzygnięcia bowiem uprawnień właścicielskich do tej działki, wydanie decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nie jest możliwe. Odnosząc się do kwestii podniesionej w zażaleniu, tj. zaniechania przez organ I instancji powołania biegłego z zakresu geodezji na okoliczność ustalenia, komu przysługuje prawo własności nieruchomości o nr [...], Kolegium zauważyło, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie takiego dowodu byłoby niecelowe. Sąd powszechny w postępowaniu w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości oznaczonej nr działki [...], biorąc pod uwagę opinie dwóch biegłych w zakresie geodezji uznał bowiem, że nie jest możliwe w oparciu o dostępne dokumenty ustalenie ostatniego formalnego właściciela tej działki. Skoro zatem dostępne dokumenty nie pozwoliły Sądowi na dokonanie w tym zakresie ustaleń, to również organ w postępowaniu administracyjnym nawet przy udziale biegłego okoliczności tych nie ustali. Wobec powyższego słusznie organ I instancji uznał, że w sprawie istnieje zagadnienie wstępne i zobowiązał stronę zainteresowaną do wystąpienia do sądu o uregulowanie stanu prawnego omawianej nieruchomości. Ubocznie Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wadliwe wskazał, że uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr działki [...] miało nastąpić w zakreślonym 2 miesięcznym terminie. Wskazany w sentencji postanowienia termin dotyczy wystąpienia przez stronę ze stosownym wnioskiem do sądu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, I. J. –M., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a w miejsce tego dowodu oparcie się na opiniach biegłych znajdujących się w aktach sądowych sprawy dotyczącej wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności przez zasiedzenie tej nieruchomości, co doprowadziło do naruszenia przez organ zasady oficjalności stanowiącej, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przy wykorzystaniu wiedzy specjalistycznej biegłego oraz zasady bezpośredniości stanowiącej, że organ jest zobowiązany czynić ustalenia faktyczne w sprawie z pierwszego źródła, stwarzającego największe szanse ustalenia prawdy, a zatem organ ma obowiązek korzystać z dowodów - pierwotnych, bezpośrednich, nie zaś z dowodów pochodnych, jak uczynił to organ w niniejszej sprawie; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wyjaśnienie kwestii, komu przysługuje prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy organ w ramach swych kompetencji oraz możliwych do zastosowania przez niego środków dowodowych, w szczególności opinii biegłego jest w stanie wyjaśnić to zagadnienia czyniąc tym samym ustalenia komu przysługuje prawo własności wskazanej nieruchomości, czego organ zaniechał; - błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu autor skargi zarzucił, że w niniejszej sprawie organ dokonał przerzucenia na stronę obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, błędnie powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 kpa i wzywając stronę do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do sądu zamiast przeprowadzić postępowanie dowodowe w postaci opinii biegłego geodety, który wykorzystując wiedzę fachową i specjalistyczną mógłby poczynić ustalenia co do kwestii podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości. Zamiast tego organ oparł swe ustalenia na dowodzie pochodnym w postaci opinii biegłego zawartej w postępowaniu sądowym, bezpodstawnie przyjmując, że biegły w ramach postępowania administracyjnego z pewnością poczyniłby tożsame ustalenia jak biegli sądowi. Wnoszący skargę podkreślił, że wytoczenie przez wnioskodawczynię sprawy przed sądem o ustalenie stanu prawnego nieruchomości miałoby na celu ustalenie podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do nieruchomości. Jednak kwestia ta nie posiada charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż ustalenia co do podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działki nr [...] może zostać poczynione przez organ w ramach przysługujących mu kompetencji w sferze dowodowej, w tym w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 kpa. Dodał, że organy obu instancji dokonały rozszerzającej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), dalej przywoływanej jako "ustawa", rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do ust. 2 tego samego artykułu rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Nie może budzić żadnych wątpliwości to, że stronami takiego postępowania powinni być właściciele (współwłaściciele) rozgraniczanych nieruchomości, użytkownicy wieczyści oraz ewentualnie inne osoby, którym przysługuje do rozgraniczanej nieruchomości określone uprawnienie. To, że przede wszystkim stroną takiego postępowania powinien być właściciel (współwłaściciel) rozgraniczanej nieruchomości potwierdza chociażby art. 32 ust. 5 ustawy, przewidujący możliwość zawarcia ugody, którą może zawrzeć tylko osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości. Tylko ona bowiem ma prawo dysponowania - zbywania części swojej nieruchomości na rzecz innej osoby. W niniejszej sprawie, jak to wynika ze znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym ustaleń poczynionych przez organy, stan prawny nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów obecnie jako działka nr [...], jest nieuregulowany. Co prawda w ewidencji gruntów jako jej posiadacz wpisana jest Gmina P., lecz brak jest dla tego podmiotu tytułu prawnego do działki. Posiadaczem nieruchomości była lub jest nadal Gminna Spółdzielnia "..." w P. , lecz jej wniosek o zasiedzenie został oddalony, co oznacza, że także nie legitymuje się ona tytułem własności. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Sandomierzu Wydziału zamiejscowego z siedzibą w Staszowie w sprawie VI NS 536/13 także wynika, że stan prawny działki [...] jest nieuregulowany i nie wiadomo, kto jest jej właścicielem, gdyż nie ma ona księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, nikt również wcześniej nie występował z wnioskiem o uregulowanie jej stanu prawnego. Rolą organu w sprawie o rozgraniczenie jest ustalenie przebiegu granicy, a więc tego, dokąd sięga prawo własności właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Organ administracyjny w takim postępowaniu, w sytuacji, gdy jedna z rozgraniczanych nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, nie ma kompetencji do uregulowania tego stanu prawnego, a więc i do samodzielnego ustalania, komu przysługuje prawo własności. Dlatego też prawidłowo postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszone, gdyż jego prowadzenie wymaga udziału w nim właściciela nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...]. Bez ustalenia, kto jest tym właścicielem nie jest możliwe prowadzenie postępowania. Dlatego też za uzasadnione uznać również należy skorzystanie przez organ z uprawnienia, o jakim mowa w art. 100 § 1 kpa i wezwanie skarżącej do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym wnioskiem. Natomiast jedynie na marginesie zauważyć należy, że skarżąca we wniosku z 22 czerwca 2017 r. wskazała, że domaga się rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] o pow. 1900 m2, podnosząc, że także jest jej właścicielką. Definicja nieruchomości zawarta jest w art. 46 § 1 kc, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tak więc podstawowym kryterium dla bytu prawnego pojęcia nieruchomości jest istnienie prawa własności, w związku z czym dokonanie rozgraniczenia jest możliwe tylko w sytuacji istnienia co najmniej dwóch nieruchomości, a więc gruntów, z których każdy należy do innego podmiotu. Jak należy domniemywać, faktycznie skarżącej chodzi o dokonanie takiego rozgraniczenia, w wyniku którego znaczna część działki [...] zostałaby przyłączona do działki [...]. Tymczasem postępowanie rozgraniczeniowe nie służy nabywaniu własności części sąsiedniej nieruchomości, ale rozstrzyganiu sporu pomiędzy dwoma podmiotami odnośnie tego, dokąd sięga prawo własności każdego z nich. Aby było to możliwe, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, konieczne jest wcześniejsze ustalenie, czyją ta nieruchomość stanowi własność, a więc uregulowanie jej stanu prawnego, do czego organ administracji publicznej nie jest uprawniony. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).