II SA/Po 86/18

Dnia 11 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez R. M. oraz D. sp. z o.o. sp. komandytowo – akcyjna (dalej jako: "spółka" albo "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej jako: "Burmistrz") z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego orzekło o: 1) umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem R. M. oraz o 2) utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we W. na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we W. i Prokuratury Rejonowej we W. oraz budowie parkingu i nowego budynku biurowo – administracyjnego w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu Wrzesińskiego, przewidzianej do realizacji na dz. o nr geod. [...], obręb W., gmina W.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. M. podnosząc zarzut braku zawieszenia postępowania z uwagi na zaskarżenie decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego celem nie jest realizacji inwestycji celu publicznego a wywłaszczenie właściciela nieruchomości, Inwestor nie dysponuje środkami finansowymi na realizację inwestycji, a inwestycja ograniczy prawo własności. Jednocześnie skarżący poinformował, że z dniem [...] czerwca 2017 roku właścicielem działki, której dotyczy postępowania stała się spółka D. p. z o.o. sp. komandytowo – akcyjna. Odwołanie od decyzji Burmistrza złożyła także spółka, wskazując, że uniemożliwia ona realizacje jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowym terenie oraz narusza przepisy, Zdaniem Skarżącej mimo, że zamierzenie budowlane ma wynieść 403,5 m2 to decyzją objęta została całą działka o znacznie większej powierzchni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołania wskazało w pierwszej kolejności, że stroną postępowania może być jedynie podmiot, który legitymizuje się interesem prawnym. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stroną będą nie tylko właściciele nieruchomości, na których lokalizowana jest inwestycja, ale również mogą nimi być właściciele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, o ile wykazany zostanie ich interes prawny. Nie ulega wątpliwości, iż o tym, czy projektowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na określoną nieruchomość decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem ewentualnego uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Domagając się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, strona ta musi wykazać przysługujący jej interes prawny, a więc wskazać normę prawa materialnego, z której wywodzi swe uprawnienie do bycia stroną. Z akt sprawy wynika, że R. M. nie jest inwestorem, wnioskodawcą ani właścicielem nieruchomości przez które będzie przebiegać planowana inwestycja. W treści odwołania brak także wskazania przez niego jego interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Niewątpliwie interesu tego nie można upatrywać we wcześniejszym (zbytym) prawie własności do terenu inwestycji. Stąd, w ocenie organu wniesione przez niego odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego jego odwołaniem. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako "ustawa"), w zakresie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyjaśniające, że wydanie powyższej decyzji nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 58 ust. 2 ustawy jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 ustawy stosuje się odpowiednio. Oznacza to m.in. że jeżeli, w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jednocześnie zmiana wartości nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z takiej nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji, a zatem nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego, czyli indywidualizacji i konkretyzacji ogólno-abstrakcyjnej normy prawa wywiedzionej z treści art. 50 w związku z art. 54 ustawy. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie warunki, na jakich wnioskodawca może przystąpić do realizacji inwestycji. Decyzja ta, ani po stronie inwestora, ani po stronie właściciela nieruchomości, nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu podniesiono, że organ administracji nie możne odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przy czym od dnia 17 lipca 2010 r. przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Regulacja powyższa oznacza, iż w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga więc powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło, że nie ulega wątpliwości, że inwestycje polegające na budowie lub zmianie sposobu użytkowania związanej z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę obiektów przeznaczonych na siedzibę prokuratury lub policji stanowić będą inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147). Z art. 6 pkt 6 i 7 powyższej ustawy wynika, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych. państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych oraz budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym. Ponadto żaden przepis nie wymaga aby inwestycja celu publicznego była realizowana wyłącznie na gruntach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa. W dalszej kolejności wyjaśniono, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Zatem wolą ustawodawcy podmiot składający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest równocześnie "wnioskodawcą" jak i "inwestorem". Przy czym na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego Inwestor ten nie musi legitymować się prawem własności do terenu, na którym będzie chciał realizować inwestycję. Posiadanie tego prawa badane jest bowiem na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Brak podstaw prawnych, aby użyte przez ustawodawcę w przedmiotowej ustawie pojęcie "inwestor" utożsamiać z obowiązkami i powinnościami Inwestora wynikającymi z prawa budowlanego. Nadto podmiot składając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (wnioskodawca - inwestor) będzie zawsze stroną tego postępowania i będzie uprawniony do otrzymania wydanej w toku takiego postępowania decyzji. Kolegium przytoczyło następnie treść art. 52 oraz art. 53 ustawy wyjaśniając, że w toku prowadzonego postępowania zrealizowano wymogi określone powyższymi przepisami, co powoduje, że wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. sp. z o.o. sp. komandytowo – akcyjna wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono w pierwszej kolejności brak oznaczenia daty wydania oraz brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi R. M., który zmarł przed jej odbiorem, co oznacza, że decyzja powyższa nie została do dnia dzisiejszego skutecznie doręczona. Dodatkowo wskazano, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz zakwestionowano możliwość objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego całej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego – adwokat I. Z. wskazał, że był również pełnomocnikiem R. M., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie doręczyło mu skutecznie decyzji II instancji, przez co został on pozbawiony możliwości zawieszenia postępowania ze względu na śmierć R. M.. Kolegium dopuściło się również naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż nie odniosło się do argumentów prezentowanych w odwołaniu wniesionym przez R. M.. Zdaniem pełnomocnika, obowiązkiem organów było w niniejszej sprawie wyważenie interesów strony. Natomiast przedstawiciel skarżącej spółki wskazał, że objęcie decyzją lokalizacyjną całej nieruchomości w celu zlokalizowania parkingu stanowi nadużycie prawa. Przedstawiciel wyjaśnił również, że Spółka nabyła własność nieruchomości na przełomie maja/czerwca 2017 r. już z siedzibą Straży Pożarnej, która bezumownie korzysta z tej nieruchomości, natomiast całość podatków ponosi Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez R. M. oraz D. sp. z o.o. sp. komandytowo – akcyjna od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we W. na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we W. i Prokuratury Rejonowej we W. oraz budowie parkingu i nowego budynku biurowo – administracyjnego w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu Wrzesińskiego orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem R. M. oraz o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że najdalej idącym zarzutem skargi jest wskazanie, że decyzja Kolegium nie została skutecznie doręczona stronom, co powoduje, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Jak bowiem wskazuje analiza akt sprawy R. M., który wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji zmarł po wydaniu decyzji Kolegium (w dniu [...] sierpnia 2017 r. – co wbrew zarzutom skargi nie budzi wątpliwości Sądu), co potwierdza odpis aktu zgonu (k. 19 akt sądowych). Decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. została odebrana w dniu [...] listopada 2017 r. osobie będącej pełnomocnikiem pocztowym – zwrotne potwierdzenie odbioru (k. 18 akt organu II instancji). Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że niewątpliwie, jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009, nr 1 poz. 1, Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest podstawowym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Trafność twierdzenia sprowadzającego się do nadania bytu prawnego decyzji doręczonej (ogłoszonej) nie oznacza jednak, że zasada ta ma charakter bezwzględny i nie doznaje określonych wyjątków. Gdy rozważa się problematykę doręczeń, nie budzi wątpliwości twierdzenie, że obowiązek organu dokonania skutecznego doręczenia decyzji podmiotowi, który zgodnie z przepisami K.p.a. jest upoważniony do odbioru pisma, traktować należy jako korelat uprawnienia strony do zapoznania się ze sposobem rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej złożonego wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale z dnia 15 października 2008 r., uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Ocena wypełnienia przez organ obowiązków polegających na zakomunikowaniu stronie podjętej decyzji następuje w świetle reguł proceduralnych wynikających z K.p.a. lub innych przepisów szczególnych, określających sposób doręczeń. Ocena ta jednak nie może nie uwzględniać zdarzeń procesowych, które nastąpiły w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i które, ze względu na swój charakter, miały zasadniczy wpływ na bieg postępowania (możliwość jego kontynuowania). Przykładem zdarzenia (faktu) prawnego, którego wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania bezpośrednio wpływa na jego przebieg, jest śmierć strony. Zdolność administracyjnoprawna strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 30 § 1 K.p.a., oceniana jest według przepisów prawa cywilnego. Śmierć osoby fizycznej (strony) oznacza, że znika dotychczasowy podmiot postępowania administracyjnego, i sprawia, że postępowanie to nie może się dalej toczyć w takim kształcie, w jakim było prowadzone dotychczas (stosunek prawnoprocesowy zachodzący pomiędzy organem administracji a konkretnym podmiotem, którego prawa lub obowiązki miały podlegać konkretyzacji). Jeżeli spojrzeć na kwestię doręczania decyzji administracyjnej przez pryzmat zdarzeń, które mogą wystąpić w toku postępowania, nie można nie dostrzec tego, że akt taki może zostać skutecznie doręczony jedynie tym podmiotom, które działają w procesie. W tym znaczeniu uprawnienie strony do doręczenia jej decyzji pozostaje w ścisłym związku z posiadaną przez tę stronę zdolnością administracyjnoprawną. Jeżeli strona postępowania zmarła, niemożliwe jest zastosowanie przepisów o doręczeniach do pism procesowych kierowanych do tej strony. W takim przypadku czynność doręczenia aktu administracyjnego w oczywisty sposób nie może zostać skutecznie zrealizowana i wynika to z samej natury czynności. W piśmiennictwie dotyczącym prawa administracyjnego procesowego oraz prawa cywilnego procesowego wskazuje się, że wszystkie czynności procesowe organu administracji (sądu) powinny odpowiadać trzem zasadniczym warunkom ich ważności, wynikającym z samej natury tych czynności: po pierwsze, muszą być dokonane przez organ administracyjny (sąd) w rozumieniu prawa procesowego, po drugie, muszą być dokonane przez organ (sąd) w formie przepisanej dla takiej czynności bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego, po trzecie wreszcie, muszą być podjęte wobec żyjących lub istniejących podmiotów procesowych (por. G. Łaszczyca: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 41; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska: Postępowanie cywilne, Warszawa 2003, s. 253). W świetle tego założenia nie można odmówić racji wnoszącemu skargę, który wywiódł, że osoba zmarła nie może być podmiotem, któremu mogłaby zostać skutecznie doręczona decyzja administracyjna. Przyznanie słuszności jednak temu stanowisku nie oznacza, że za poprawne uznane być mogły wnioski, że decyzja nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że niedoręczenie decyzji stronie, która po zakończeniu postępowania, a więc po wydaniu decyzji, lecz przed jej doręczeniem, zmarła, powoduje, iż decyzja taka musi być traktowana na równi z aktem nieistniejącym. W ocenie Sądu w tego typu sytuacji, decyzja administracyjna jest w sposób ważny wydana także wtedy, gdy nie może zostać doręczona, przy czym, co warte podkreślenia, a co zostanie rozwinięte dalej, fakt doręczenia decyzji miał miejsce. Rozpoznając przedmiotową sprawę nie można również pominąć faktu, że w odniesieniu do R. M. wydano decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak posiadania przez niego przymiotu strony. Trzeba podkreślić, że umorzenie postępowania powoduje, iż rozwiązaniu ulega stosunek proceduralnoprawny powstały między organem administracji publicznej a dotychczasową stroną postępowania. Jeżeli by przyjąć, że w obrocie prawnym może zaistnieć jedynie decyzja doręczona i zasada ta nie podlega wyłączeniu w sytuacji, gdy strona postępowania zmarła, konsekwentnie należałoby stwierdzić, że organ w przypadku śmierci strony pozbawiony byłby możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla wreszcie, że w toku postępowania administracyjnego Kolegium nie dysponowało informacją o śmierci R. M., a korespondencja zawierająca decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. została odebrana przez pełnomocnika pocztowego. Tym bardziej brak było podstaw do przyjęcia, że organ nie dochował warunkom przewidzianym przepisami K.p.a. w zakresie doręczenia pisma, a co za tym idzie, nie można twierdzić, jak chce tego skarżący, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie weszła nigdy do obrotu prawnego. Równocześnie Sąd podkreśla, że zaprezentowana powyżej wykładnia nie pozbawia ochrony prawnej stron postępowania, gdyż ewentualni następcy prawni R. M. mogą kwestionować fakt doręczenia decyzji w drodze wznowienia postępowania, powołując się na przesłankę braku zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z art. 50 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem pozostaje, że realizacja inwestycji w postaci polegającej na zmianie sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we W. na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we W. i Prokuratury Rejonowej we W. oraz budowie parkingu i nowego budynku biurowo – administracyjnego w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu [...] stanowi realizację celu publicznego. Jak wynika z art. 2 pkt 5 ustawy przez wyrażenie "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości, że w rozumieniu art. 6 pkt 6 i 7 powyższej ustawy wynika, że realizacja planowanej inwestycji służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Stosownie do treści 52 ust. 1 ustawy decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora. Wbrew zarzutom stawianym w toku postępowania wyjaśnić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia inwestora, jak również nie formułuje żadnych przesłanek pozytywnych ani negatywnych związanych z tym pojęciem. Można stwierdzić, że zakres tego pojęcia inaczej ujmując zakres podmiotów które mogą wystąpić z przedmiotowym wnioskiem wyznaczany jest pośrednio przez zakres przedmiotowy, czyli samo pojęcie inwestycji celu publicznego. To charakter tej inwestycji, jaką jest inwestycja celu publicznego, która może być realizowana zarówno przez podmioty publicznoprawne jak i podmioty prawa prywatnego wpływa na sposób rozumienia pojęcia inwestora. Jednym słowem inwestorem może być każdy podmiot pod warunkiem, że wniosek który składa dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości (jest nim skarżąca). Stąd też w postępowaniach w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego brak jest podstawy prawnej, aby pojęciu inwestora nadawać specjalne znaczenie występujące w innych aktach prawnych, w tym postępowaniu podstawowe znaczenie ma zakres przedmiotowy, czyli inwestycja celu publicznego. Dlatego też sformułowany w toku postępowania zarzut, iż nie zbadano, czy wnioskodawca posiada status inwestora nie znajduje uzasadnienia. W tym miejscu Sąd podkreśla, że wniosek inwestora powinien zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy obligatoryjnie zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował. W realiach przedmiotowej sprawy wniosek inicjujący postępowanie dotyczył przeznaczenia na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we W. oraz Prokuratury Rejonowej we W. (k. 19 akt administracyjnych). Na skutek wezwania inwestora wniosek powyższy został doprecyzowany pismem z dnia 14 marca 2017 r., gdzie wskazano, że wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we W. na siedzibę Komendy Powiatowej Policji we W. i Prokuratury Rejonowej we W. oraz budowę parkingu w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego Powiatu Wrzesińskiego – k. 167 akt administracyjnych. W piśmie powyższym sprecyzowano zakres prac, jakie mają zostać wykonane w budynku biurowym oraz wskazano, że zmieni się zagospodarowanie terenu poprzez wykorzystanie części powierzchni gruntowej na budowę parkingu. Kolejnym pismem z dnia 22 marca 2017 r. zmieniono wniosek poprzez wskazanie, że inwestycja będzie obejmować również budowę budynku o funkcji biurowej, przy czym zmianie ulegnie powierzchnia zabudowy budynków o funkcji biurowej oraz zmiana kubatury budynków o funkcji biurowej – k. 170 akt administracyjnych. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego spełniał wymogi, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, jak również określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Sąd podziela stanowisko, że organ administracji nie możne odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga więc powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ oba powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, obowiązkiem organów było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd podkreśla, że jak prawidłowo zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, stosownie do treści art. 58 ust. 2 ustawy jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 ustawy stosuje się odpowiednio. Tym samy, jeżeli, w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Sama jednakże zmiana wartości nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z takiej nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji, a zatem nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego, czyli indywidualizacji i konkretyzacji ogólno-abstrakcyjnej normy prawa wywiedzionej z treści art. 50 w związku z art. 54 ustawy. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.