I OZ 423/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 943/18 o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2008 r., nr [...] w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Miasto Stołeczne Warszawa pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. Strona skarżąca wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższy wniosek rozpoznany został odmownie postanowieniem Sądu z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 943/18. Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Jednocześnie pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r. nr [...], mocą której uchylono wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną na poszerzenie ul. L. oraz na działkę nr [...] przeznaczoną na poszerzenie ul. M. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że w oparciu o ww. decyzję podziałową, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przed Prezydentem m.st. Warszawy toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działki nr [...] i nr [...]. Treść przedmiotowej decyzji, z której uczestnik postępowania wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci powstania roszczenia o wypłatę odszkodowania za przejęte nieruchomości, ma podstawowe znaczenie dla ww. postępowania. Miasto Stołeczne Warszawa zaznaczyło, że w złożonej skardze wskazano, iż treść decyzji podziałowej budzi wątpliwości skarżącego, którego – wskutek wydania nieprawidłowej (w jego ocenie) decyzji podziałowej - obciążałaby konieczność wypłaty środków publicznych w znacznej kwocie. Skarżący podkreślił, że kwestia wypłaty odszkodowania ma charakter złożony, jednak w aktach sprawy znajduje się umowa cesji odszkodowania i mając na uwadze postanowienia umowy warunkujące zwrotne przeniesienie wierzytelności oraz stan, ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców uczestnika, wpisów o zaległościach w spłacie danin publicznych, nie można wykluczyć wpływu sytuacji finansowej uczestnika na późniejszą możliwość ewentualnego odzyskania niezasadnie wypłaconych pieniędzy. Zdaniem skarżącego wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] września 2008 r. może zapobiec nie tylko nieprawidłowej wypłacie ze środków publicznych odszkodowania (wycenionego na kwotę przekraczającą 1 milion zł), ale przede wszystkim niebezpieczeństwu związanemu z ewentualnymi trudnościami w odzyskaniu wypłaconych środków. W dniu 10 stycznia 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe G. z siedzibą w W. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego, w którym wniesiono o jego oddalenie z uwagi niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okolicznością uzasadniającą wniosek nie jest – w ocenie ww. uczestnika postępowania – fakt ujawnienia w rejestrze przedsiębiorców wpisów o zaległościach w spłacie danin publicznych. Wierzytelność z tytułu odszkodowania była przedmiotem cesji na rzecz m. z siedzibą w W. (poprzednio [...]) na podstawie zawartej w dniu 21 marca 2013 r. umowy, w związku z czym wypłata odszkodowania powinna nastąpić na rzecz tego podmiotu, a nie na rzecz uczestnika postępowania. Poza okazaniem wydruku z KRS skarżący nie przedstawił ponadto żadnych dokumentów, które miałyby uprawdopodobniać rzekome ryzyko braku możliwości odzyskania środków w razie ich wypłaty na rzecz uczestnika. Postanowieniem z 17 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzją Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości przeznaczonych pod poszerzenie ulic i obecnie na tej podstawie toczy się przed tym organem postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz uczestnika niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wnioskodawca wykazał istnienie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), "p.p.s.a.", bowiem wysokość odszkodowania, w świetle operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, będzie wynosić ponad 1 milion złotych. W ocenie tego Sądu konieczność wypłaty tak znacznej kwoty może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Zwłaszcza, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpiła Spółka [...], która ma zaległości w spłacie danin publicznych (co wynika z załączonego do wniosku odpisu KRS) i która 21 marca 2013 r. zawarła umowę cesji – przeniosła na rzecz innej spółki roszczenie o wypłatę odszkodowania z możliwością zwrotnego przeniesienia wierzytelności. Powyższe okoliczności wskazywać mogą na możliwość rozdysponowania wypłaconych środków, a tym samym na trudności z ich odzyskaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wprawdzie konieczność wypłaty odszkodowania za nieruchomość nie jest skutkiem bezpośrednim decyzji podziałowej, lecz bezpośrednim następstwem orzeczenia zapadłego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, a ponadto obowiązek o charakterze pieniężnym ma z natury charakter odwracalny, to jednak w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Decyzja ta ma bowiem związek z toczącym się postępowaniem odszkodowawczym – stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania – G. w W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu wskazała, że skarżące Miasto Stołeczne Warszawa nie wykazało zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nadto postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest nowym postępowaniem administracyjnym i konieczność wypłaty odszkodowania nie jest skutkiem bezpośrednim decyzji podziałowej. Poza tym w sprawie podmiotem, któremu organ miałby wypłacić odszkodowanie jest podmiot trzeci, z którym uczestnik postępowania zawarł umowę cesji, więc ew. problemy finansowe spółki nie mają w sprawie znaczenia. W sprawie Miasto Stołeczne Warszawa oraz G. wymieniły jeszcze szereg pism procesowych, stanowiących odpowiedź na zażalenie oraz repliki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku, w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowane zostało stanowisko, zgodnie z którym wnoszący skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności może w postępowaniu sądowoadministracyjnym domagać wstrzymania wykonania decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1146/16, komentarze i orzecznictwo tam podane, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie powyższe stanowisko aprobuje. Zwrócić także należy uwagę, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji ma charakter fakultatywny. Wskazuje na to użyty w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrot "może". Zatem w przypadku, gdy w sprawie wystąpią przesłanki do wstrzymania określonego aktu lub czynności a skarżący złoży stosowny wniosek i wykaże te przesłanki, to sąd może, ale nie musi pozytywnie rozpatrzyć tego wniosku. Z powyższego wynikają dalej idące konsekwencje. Mianowicie przyjąć należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie zgodne z prawem i uznać je należy za prawidłowe (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018). Przypomnieć również należy, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 738/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżące Miasto Stołeczne Warszawa w piśmie z 27 grudnia 2018 r. wniosło o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2008 r. Wniosek ten został dość obszernie uzasadniony i wykazano w nim przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji miał więc podstawy do wstrzymania wykonania ww. decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten przedstawił spójne i logiczne uzasadnienie swojego stanowiska, co sprawia, że brak jest podstaw do jego uchylenia. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że wypłata kwoty ponad 1 milion zł podmiotowi, który ma znaczne zaległości w spłacie danin publicznych, który nadto sumę odszkodowania uczynił przedmiotem umowy cesji, może okazać się w konsekwencji trudna do odwrócenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.