VII SA/Wa 2205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy, zaskarżone przez [...] Sp. z o.o. postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. ([...]) odmawiające – na podstawie ar 61 a § 1 k.p.a - wszczęcia – na wniosek [...] Sp. z o.o. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., ([...]), przenoszącej ze [...] Sp. z o.o. S.K.A. na [...] Sp. z o.o. decyzję Starosty [...][...] września 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą [...] S.A. pozwolenia na rozbudowę centrum logistycznego o budynek magazynowy z zapleczem socjalno-biurowym i technicznym wraz z instalacjami wewnętrznymi i prowadzonymi ziemią: instalacją gazową z przyłączem, kanalizacją sanitarną i deszczową ze zbiornikiem retencyjnym, instalacją wodociągową, elektryczną wraz z odcinkiem sieci i stacją traffo oraz utwardzeniem komunikacji wewnętrznej i placów, na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w [...], gm. [...], oraz decyzję Starosty [...][...] marca 2009 r., znak: [...], przenoszącą z [...] S.A. na [...] Sp. z o.o. S.K.A. ww. decyzję Starosty [...] z [...] września 2008 r., nr [...]. Powodem utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia było uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 z uwagi na nie pozostawanie żadnym z podmiotów, pomiędzy którymi doszło do przeniesienia decyzji. Zgodnie bowiem z art .40 ust. 3 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Organ wskazał, że jest to przepis szczególny wyłączający art. 28 k.p.a. Skoro art. 157 § 2 k.p.a stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskodawczyni [...] Sp. z o.o. nie posiadała przymiotu strony, a zatem nie mogła domagać się skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. przenoszącej ze [...] Sp. z o.o. S.K.A. na [...] Sp. z o.o. decyzję Starosty [...][...] września 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą [...] S.A. opisanej inwestycji. oraz decyzję Starosty [...][...] marca 2009 r., przenoszącą z [...] S.A. na [...] Sp. z o.o. S.K.A. ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. [...] S.A. wniosła skargę na powyższe postanowienie zarzucając: 1. naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. 2. naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. pomimo złożenia nieprawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, co jest okolicznością potwierdzoną ustaleniami prokuratury. Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji wskazując, że przenoszona decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy m.in. na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, a pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącej. W postępowaniu przenoszącym pozwolenie budowlane [...] Sp. z o.o. podała, że posiada prawo do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. Skoro decyzja Starosty [...] przenosząca pozwolenie na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. dotyczy budowy na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, to skarżąca posiada przymiot strony w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), dalej p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające – na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., przenoszącej ze [...] Sp. z o.o. S.K.A. na [...] Sp. z o.o. decyzję Starosty [...][...] września 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą [...] S.A. pozwolenia na rozbudowę centrum logistycznego w opisanym zakresie, na działkach [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], w [...] oraz decyzję Starosty [...][...] marca 2009 r., przenoszącą z [...] S.A. na [...] Sp. z o.o. S.K.A. ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. Wskazać zatem na wstępie trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym, które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W sytuacji zatem, gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Dodać trzeba, że posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi także wynikać z konkretnej normy prawnej. Tym samym wyłącznie podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie będzie miał w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiotu strony, a więc nie będzie legitymowany do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz kwestionowania zapadłych w jego toku rozstrzygnięć. Celem art. 28 k.p.a. jest zatem umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. jest art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Z przepisu tego wynika, że "stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji". Niemniej należy mieć na uwadze, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a zatem może się zdarzyć, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę będzie dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z 12.01.1994 r. II SA 2164/92, opubl. ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32). Przeniesienie pozwolenia na budowę, w trybie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzi wprawdzie wyłącznie do zmiany inwestora, to jest adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jednak tylko w przypadku spełnienia warunków określonych w tym przepisie, a mianowicie: podmiot na rzecz którego ma być przeniesione pozwolenie na budowę złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz oświadczenie, iż przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji zezwalającej na budowę oraz posiada zgodę strony na rzecz której decyzja zezwalające na budowę została wydana. Niemniej – zdaniem Sądu - w przypadku błędnej oceny spełnienia powyższych przesłanek w powstępowaniu zwykłym, przy zawężeniu kręgu podmiotów w postępowaniu nadzwyczajnym wyłącznie do podmiotu na rzecz którego wydano decyzję oraz podmiotu, który wstępuje w jego prawa, skutkowałoby zamknięciem drogi do weryfikacji takiej decyzji w postepowaniu nadzwyczajnym, podmiotom, których interes prawny na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę został naruszony. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na podobną instytucję uregulowaną w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite jest stanowisko, że brzmienie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skarżąca spółka swój interes prawny do wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., przenoszącej ze [...] Sp. z o.o. S.K.A. na [...] Sp. z o.o. decyzję Starosty [...][...] września 2008 r., wywodziła z faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy m.in. na działkach nr [...] i [...] pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Natomiast w postępowaniu przenoszącym pozwolenie budowlane [...] Sp. z o.o. podała, że posiada prawo do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. Jak wskazuje skarżąca oświadczenie to zawiera dane niezgodne z prawdą. Nie można było zatem podzielić stanowiska organów, że w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych, skarżąca nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o., która dotyczy budowy inwestycji m.in. na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Dodać na koniec trzeba, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu nieważnościowym w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę nie oznacza, że we wszczętym postępowaniu nieważnościowym decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jeżeli decyzja nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, to mimo udziału w postępowaniu skarżącej, jako użytkownika wieczystego działek inwestycyjnych, pozostanie w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a w zw. z art. 40 ust. 3 Prawo budowlane, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.