I SA/Wa 1064/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Miastu [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu od skargi. Miasto [...] pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], mocą którego nie uwzględniono wniosku strony skarżącej o umożliwienie wglądu w akta sprawy i sporządzenie kopii. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Miasto [...] jest stroną postępowania ogólnego, gdyż posiada interes prawny w tym postępowaniu, zaś uchwała w nim podjęta będzie zawierała wiążącą ocenę działań Prezydenta [...] i może być podstawą do wystąpienia przez Komisję do innych organów, co może skutkować wszczęciem postępowania np. w zakresie odpowiedzialności karnej. W odpowiedzi na skargę Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), ewentualnie o oddalenie skargi ze względu na jej bezzasadność. Organ wskazał, że w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, która weszła w życie w dniu 14 marca 2018 r., wprowadzono uprawnienie Komisji do wszczęcia postępowania ogólnego w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości warszawskich. Istota tego postępowania nie dotyczy praw i obowiązków zindywidualizowanych podmiotów. Postępowanie ogólne nie kończy się rozstrzygnięciem indywidualnym, a tym samym z powyższego wynika niecelowość drogi odwoławczej w toku instancji, ani drogi sądowoadministracyjnej. Organ zaznaczył, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania ogólnego, aby nie służyła skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 37b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich Komisja może wszcząć postępowanie ogólne. Do postępowania ogólnego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu rozpoznawczym, z wyjątkiem art. 29-31. W myśl art. 37c ust. 1 powołanej ustawy w postępowaniu ogólnym Komisja może podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich lub skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień, o których mowa w ust. 1, Komisja może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań, o których mowa w art. 28, tj. odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy (art. 37c ust. 2). W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postepowanie bez podejmowania uchwały, o której mowa w ust. 1 (art. 37c ust. 3). Z powyższych regulacji wynika zatem, że w ramach postępowania ogólnego prowadzone są czynności mające na celu ustalenie nieprawidłowości, uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, jak też następczo skierowania zawiadomień do odpowiedniego organu. Analiza akt wskazuje, że Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], powołując m.in. art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., wszczęła z urzędu postępowanie ogólne w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w procesie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Miasto [...] pismem z dnia 26 marca 2018 r. wystąpiło do Komisji z wnioskiem o umożliwienie wglądu w akta sprawy i sporządzenia kopii. Zaskarżonym postanowieniem Komisja, prowadząc w/w postępowanie ogólne, nie uwzględniła przedmiotowego wniosku Miasta [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 123 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Zdaniem Sądu skarga na powyższe postanowienie jest niedopuszczalna. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie, wydane w ramach tzw. postępowania ogólnego uregulowanego w/w przepisach ustawy z dnia 9 marca 2017 r., nie mieści się we wskazanym katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną takiego postanowienia, wydanego w postępowaniu realizującym kompetencje kontrolne Komisji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kognicją sądów administracyjnych objęte są postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 kpa. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, czyli sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, której byt jest uzależniony od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego, której adresatem jest konkretna strona w indywidualnej sprawie. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej. Innymi słowy przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo też stwierdzić brak przesłanek do przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków, bądź też w inny sposób załatwić sprawę. Zdaniem Sądu postępowanie ogólne uregulowane w przepisach ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie posiada wskazanego wyżej charakteru postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania nie jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zaskarżone postanowienie wydane w tym postępowaniu nie jest zatem postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 1 kpa. Postanowienie to nie kończy też postępowania w sprawie, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a stronie nie przysługuje prawo wniesienia na nie zażalenia. Jak wskazano rozstrzygnięcie to wydane zostało w postępowaniu stanowiącym realizację uprawnień kontrolnych Komisji. Dopiero na skutek wydania uchwały kończącej to postępowanie (art. 37c ustawy z dnia 9 marca 2017 r.) inne organy mogą zostać zawiadomione o stwierdzonych uchybieniach i w oparciu o to podjąć dalsze, ewentualne czynności. W postępowaniu ogólnym Komisja nie rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach innych podmiotów i postępowania tego nie można utożsamiać ze sprawą administracyjną. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli dany akt wskazuje jedynie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić należy, że w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu, którego wynik nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego wynikających z przepisów prawa. Organ powołał co prawda jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy kpa, lecz powołane regulacje nie miały w tej sprawie zastosowania. Skarga jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.