II SA/Łd 432/18

Dnia 12 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 roku sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz I. B. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu złożonego przez I. B. w dniu 16 grudnia 2017r. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko A. J., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na fakt, że prowadzona przez wnioskodawczynię działalność gospodarcza nie została wyrejestrowana, a jedynie zawieszona. Uznał wobec tego, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskodawczyni nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. B., wskazując, iż jej firma zawiesiła działalność od momentu narodzin syna, nie jest ona zatrudniona i nie zarabia żadnych pieniędzy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1257), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy można posiłkować się definicją utraty dochodu w kontekście w jakim odnosi się ona do wyrejestrowania i zawieszenia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 3 pkt.23 ustawy - utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) (uchylona), f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), g) (uchylona), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. W świetle art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm), przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zaś o wypis z ewidencji działalności gospodarczej, stwierdził, że I. B. wprawdzie zawiesiła prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, ale nie uczyniła tego w trybie art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, co w ocenie Kolegium, uprawniałoby organ do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem stosownej adnotacji tej treści na wypisie. Skoro zatem odwołująca się nie wyrejestrowała działalności gospodarczej, ani nie zawiesiła jej w trybie art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, to tym samym przesłanki do przyznania świadczenia nie zostały spełnione, a świadczenie to stronie nie przysługuje. Stwierdzenie powyższego faktu obligowało organ I instancji do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na A. J. Organ podkreślił, że decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podjęta przez organ I instancji nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej, obowiązany jest do jej wydania, a podnoszone przez stronę okoliczności nie mają znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało więc, że zaistniały stan faktyczny, nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła I. B. zaskarżając ją w całości wobec jej niezgodności z prawem i wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na A. J., nadto zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej w dniu 4 stycznia 2010 r. Jej syn, A. J. urodził się w dniu [...]. W związku z jego stanem zdrowia, w tym koniecznością stałej i długotrwałej opieki, w dniu 1 października 2016 r. zmuszona była zawiesić działalność gospodarczą. Podstawą zawieszenia jest art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, co wyraźnie wskazane jest w wygenerowanym w dniu 20 marca 2018 r. wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (wniosek z tego dnia dotyczył podania terminu zawieszenia, a mianowicie daty 30 września 2019 r). Jak bowiem wynika z historii wpisu CEIDG w okresie pomiędzy 1 października 2016 r. (dokonaną w tym dniu zmianą statusu wpisu tj. zawieszeniem działalności gospodarczej), a 20 marca 2018 r. skarżąca nie dokonywała żadnych wpisów (drugi wpis z daty 20 marca 2018 r. dotyczy tylko i wyłącznie nadania numeru REGON). Co więcej, w dniu 29 listopada 2017 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. postanowił zaliczyć A. J. do osób niepełnosprawnych, wskazując, iż wymaga on stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 wskazań) oraz wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8). Tym samy spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do uzyskania przez I. B. świadczenia pielęgnacyjnego na syna A. J. Zatem zarówno decyzja SKO w Ł. z dnia [...], jak i decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] były błędne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, to wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mieć mogło istotny wpływ na wynik sprawy. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wniesionej skargi była decyzja z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko A. J., z uwagi na to, że prowadzona przez wnioskodawczynię działalność gospodarcza nie została wyrejestrowana, a jedynie zawieszona, jednak nie w trybie art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r."). Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim dzieckiem A. J., które w dniu 29 listopada 2017 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. postanowił zaliczyć do osób niepełnosprawnych, wskazując, iż wymaga on stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 wskazań) oraz wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8) Niesporna jest też okoliczność, że skarżąca prowadziła od 2010 r. działalność gospodarczą, którą z dniem 1 października 2016 r. zmuszona była zawiesić, jak konsekwentnie podnosiła, właśnie z uwagi na konieczność opieki nad synem. W niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Przyjęta przez organy interpretacja powołanego przepisu jest nieprawidłowa. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z powołanym przepisem ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie jest związane z utratą dochodu w kontekście art. 3 pkt. 23 ustawy, w tym z wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819). Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, który stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem również zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. W świetle art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w dacie wydania kwestionowanych decyzji) w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej można zatem uznać jako faktyczną rezygnację z jej wykonywania i nie jest konieczna wymagana przez organ adnotacja. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej "zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego" (patrz: Waligórski Michał A., artykuł PUG.2009.8.2, Prawo przedsiębiorcy do zawieszania i wznawiania wykonywania działalności gospodarczej, Teza nr 1). W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała, że zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, które od 29 listopada 2017 r. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, z akt nie wynika, aby spełniona została któraś z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Reasumując, rację przyznać należy organowi II instancji, że instytucja utraty dochodu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie stanowi ani przesłanki pozytywnej ani negatywnej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak już wskazano, błędnie jednak ten organ uznał, że definicją utraty dochodu można posługiwać się w przedmiotowej sprawie w kontekście, w jakim odnosi się do wyrejestrowania i zawieszenia działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że przesłanką pozytywną przyznania świadczenia jest m.in. rezygnacja z zatrudnienia, przez co należy rozumieć również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Tę pozytywną przesłankę skarżąca niewątpliwie spełnia, jako że zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej wypełniając w dniu zawieszenia dyspozycję art. art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Posiadała bowiem dziecko w wieku 3 lat, które wymagało opieki. W dniu zaś złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego syn skarżącej legitymował się decyzją Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł., o zaliczeniu go do osób niepełnosprawnych. Skarżąca spełniała zatem przewidziane przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. obie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy administracji wydały w sprawie decyzje z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakwestionowane rozstrzygnięcia uznać należy tym samym za nieprawidłowe i wymagające wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a. M.K.