II OSK 1831/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1593/18 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz J.J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 28 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków z art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 690 – dalej jako "ustawa o działaczach opozycji"). Decyzją z [...] lutego 2018 r. organ odmówił potwierdzenia, że skarżący spełnia warunku z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z 1 lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono materiały archiwalne dotyczące skarżącego. Organ wyjaśnił, że odnalezione w wyniku kwerendy zapisy ewidencyjne są świadectwem podjętej przez skarżącego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Skarżący nie uczestniczył bezpośrednio w ich tworzeniu, jednak można stwierdzić, że współuczestniczył w ich powstaniu z powodu podjętej decyzji o współpracy z organami bezpieczeństwa. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że nastąpiło w tej sprawie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz wymogu przedstawienia rzetelnej argumentacji na poparcie stanowiska organu, a więc zasad wynikających z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji negatywnej dla skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, a tym samym organ nieprawidłowo zastosował ten przepis prawa materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że wydając decyzję na podstawie art. 4 ustawy o działaczach opozycji, organ zobowiązany jest dokonać oceny czy zachowane dokumenty dotyczą osoby wnioskodawcy jak też, że dokumenty zostały wytworzone przez wnioskodawcę lub wytworzone przy jego udziale w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W tej sprawie organ wskazał jakie dokumenty świadczące o współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa odnalazł w swoich zasobach (wyłącznie wpisy ewidencyjne m.in. w dzienniku rejestracyjnym, dzienniku archiwalnym), a także wyraził ocenę, że odnalezione dokumenty były "wynikiem/świadectwem" podjętej przez skarżącego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, jak należy rozumieć udział w tworzeniu dokumentu, współuczestnictwo w ich powstaniu, co świadczy o naruszeniu zasady przekonywania, którą organ powinien kierować się przy sporządzaniu uzasadnienia. Norma z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, wprowadza wyraźne kryteria dokumentu, którego istnienie wskazywałoby na okoliczność współpracy ze służbami bezpieczeństwa czyli samodzielne wytworzenie tego dokumentu przez wnioskodawcę lub udział wnioskodawcy w jego wytworzeniu. Biorąc pod uwagę okoliczności, w jakich funkcjonowała ewentualna współpraca nie można zakładać, że udział w wytworzeniu dokumentu polegać musi na osobistym jego opracowaniu i podpisaniu, lecz niewątpliwie musi tego rodzaju dokument charakteryzować obiektywna współpraca wnioskodawcy w jego powstaniu oraz wskazująca na jego wpływ na powstanie dokumentu służącego operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Taką cechę będą miały nawet dokumenty, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie, że zostały wytworzone przy wykorzystaniu informacji pochodzących od wnioskodawcy, przekazanych w ramach współpracy ze służbami bezpieczeństwa, służących operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa, pomimo że nie zostały opracowane lub podpisane przez daną osobę (wnioskodawcę). Określone w art. 4 ustawy o działaczach opozycji cechy dokumentu dotyczącego wnioskodawcy podlegają ocenie właściwego organu. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie dokumenty wymienione przez organ nie charakteryzują się takimi cechami. Odnalezione w zasobach organu dokumenty, nie wykazały związku pomiędzy wytworzeniem dokumentów, udziałem skarżącego w ich wytworzeniu i kwalifikacją tej czynności jako wykonywanej w ramach jego działania w charakterze tajnego informatora i przydatnością dokumentów do operacyjnego zdobywania informacji przez organy bezpieczeństwa. Dokumenty te wskazują niewątpliwie, że skarżący był traktowany przez służbę bezpieczeństwa jako tajny współpracownik. Odnalezione dokumenty mają jednak wyłącznie charakter adnotacji ewidencyjnych, a więc takich, które związane są z wewnętrznym systemem organizacji urzędu służby bezpieczeństwa i w ramach tego systemu organizacji zostały wytworzone. Zostały więc wytworzone przez pracowników tej instytucji. Brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które po zestawieniu ich treści z wytworzonymi przez pracowników organu służby bezpieczeństwa własnymi adnotacjami ewidencyjnymi wskazywałyby na rolę skarżącego w powstaniu dokumentów służących określonemu celowi tj. operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Analiza stanu zasobów archiwalnych pod takim kątem, a więc istnienia dowodów stanowiących ślad współpracy i wykonywania czynności oczekiwanych od tajnego informatora, nie może sprowadzać się wyłącznie do ustalenia istnienia jakichkolwiek dokumentów dotyczących wnioskodawcy, sugerujących możliwość jego współpracy ze służbą bezpieczeństwa. Dokumenty, które mają znaczenie muszą być dokumentami wytworzonymi przez wnioskodawcę lub dokumentami "współtworzonymi" w określonych warunkach, a więc w ramach czynności tajnego współpracownika i służyć operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z "art. 145 § 1 pkt 1a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że odnalezione przez organ dokumenty nie potwierdzają współpracy skarżącego ze służbą bezpieczeństwa, podczas gdy z wiedzy historycznej wynika, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji przez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował ten przepis. Organ wskazał, że wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej lub negatywnej) następuje na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował materialny przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jak i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli ustalonego przez organ stanu faktycznego, w świetle prawidłowej wykładni art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Organ naruszył bowiem zasadę swobodnej oceny dowodów, co w rezultacie spowodowało nieprawidłową wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Przepis ten stanowi bowiem, że status działacza opozycji antykomunistycznej czy też osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności, które wykonywał w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Dlatego też w tej sprawie podstawowe znaczenie mają ustalenia faktyczne, czy dokumenty będące w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i dotyczące skarżącego, mogły być uznane za dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale i to w ramach czynności, o których stanowi cytowany wyżej przepis. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko w tym zakresie wyrażone przez Sąd I instancji. Dokumentami w rozumieniu ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej są: – zapis w dzienniku rejestracyjnym b. WUSW w Poznaniu, z którego wynika, że skarżący został pozyskany do współpracy 22 maja 1971 r., a 26 maja 1971 r. zarejestrowany przez Ref. Konin do numeru 11910 jako TW (tajny współpracownik), o pseudonimie "[...]". Sprawę zdjęto z ewidencji 14 listopada 1973 r., a akta otrzymały numer archiwalny; – pismo Naczelnika Wydziału "C" KWMO w Poznaniu z 11 marca 1981 r. pochodzące z wykazu akt byłych tajnych współpracowników przekazanych na stałe do innych województw, z którego wynika, że akta dotyczące skarżącego, składające się z teczki personalnej zostały przesłane przy piśmie z 30 października 1980 r. do Wydziału III A KWMO w Koninie, a następnie po ich wykorzystaniu przekazane do Wydziału "C" KWMO Konin; – zapis w dzienniku archiwalnym teczek personalnych i wyeliminowanej agentury WUSW w Koninie, który oznacza, że akta dotyczące skarżącego składające się z jednej teczki personalnej i jednej teczki pracy zostały złożone w archiwum i otrzymały nr 873, a w dniu 14 stycznia 1990 r. jedna teczka pracy została zniszczona; – zapisy na karcie E-14 zawierającej pełne dane wnioskodawcy, potwierdzające, że materiały Referatu Służby Bezpieczeństwa KPMO Konin zostały złożone w archiwum Wydziału "C" KWMO Poznań z powodu niechęci do współpracy, a następnie zostały przekazane do Wydziału "C" KWMO Konin w dniu 13 kwietnia 1981 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie powyższych dokumentów nie można uznać, że zostały one wytworzone przy udziale skarżącego, a w szczególności w ramach czynności wykonywanych przez skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Powyższe dokumenty są tylko adnotacjami ewidencyjnymi, które potwierdzają rejestrację skarżącego, lecz nie pozwalają na przyjęcie domniemania prawnego, że skarżący brał czynny udział w tej rejestracji i po jej dokonaniu wykonywał jakiekolwiek czynności jako tajny informator lub pomocnik przy zdobywaniu informacji. Organ opiera się w tym przypadku na wiedzy historycznej, która w tej sprawie nie mogła jednak stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast ustawodawca jednoznacznie uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych od braku w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Oznacza to, że organ dokonał niedopuszczalnego w tym stanie prawnym i faktycznym domniemania, uznając, że powyższe zapisy ewidencyjne, które są w archiwum, należy przyjąć jako te rodzaje dokumentów, o których stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapisy te mogą co najwyżej świadczyć o pewnym prawdopodobieństwie współpracy (dowody pośrednie), co jest niewystarczającą przesłanką do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 cyt. ustawy o działaczach opozycji. Po drugie, dlatego też Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponadto organ nieprawidłowo zastosował art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, ponieważ dokonał niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu (art. 80 k.p.a.), w świetle ustawowych przesłanek potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo powołał jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.