II SA/Sz 514/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", określiło Spółka Jawna w Ż., gmina G. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN, za pobór wód podziemnych. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G., zwane dalej "PGWWP Zarząd Zlewni w G.", pismem z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie informacji rocznej, Spółka Jawna w Ż. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w G. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1. za I kwartał -w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości [...] PLN, 2. za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] PLN, 3. za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości [...] PLN, 4. za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2018 r. w wysokości [...] PLN. Powołana informacja roczna została doręczona [...] Spółka Jawna, w dniu 15.02.2018 r. W dniu 28.02.2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, [...] Spółka Jawna, zwana dalej "Spółką", złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Spółka podniosła, że przedmiotowa opłata została wyliczona na podstawie maksymalnego godzinowego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., [...] i jest ona o 728 % wyższa niż opłata wyliczona z maksymalnego poboru rocznego. PGWWP Zarząd Zlewni w G. nie uznało reklamacji Spółki, gdyż przedmiotowa opłata została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne - wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zdaniem organu, ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok. W myśl powyższego po przeliczeniu wszystkich trzech wartości wybierana jest najwyższa wartość, w tym przypadku jest to maksymalny pobór godzinowy, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., [...] Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., [...] wydanego przez Starostwo Powiatowe w G. na pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości S. w ilości 25,00 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za wskazany okres, albowiem reklamacja Spółki nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w G.. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2019 r., jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - [...] zł na dobę z 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 25 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,006944 m3/s. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółka Jawna w Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca Spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7a ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 271 ust. 2 Prawo wodne, poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla Spółki, wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka stwierdziła, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął wyliczenie oparte o przepis art. 271 ust. 2 Prawo wodne. W ocenie skarżącej, organ zastosował wskazany przepis w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 K.p.a., który to przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wyjaśnić należy, że wyjątek opisany in fine przepisu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat normy art. 7a ust. 1 K.p.a. budzi treść przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne w części, w której ustawodawca odnosi się do "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia i zintegrowanego...". Organ przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilość pobranej wody określonej w m3/h, natomiast Spółka stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje. Organ dokując takiej wykładni przepisu wskazuje, że istotnym czynnikiem, by uwzględniać właśnie w ten sposób ten współczynnik, jest "maksymalna presja na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu". Przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wskazuje, że obliczenia opłaty stałej dokonujemy w ten sposób, że wyliczamy iloczyn - jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach oraz maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W pozwoleniu wodnoprawnym, o które chodzi w niniejszej sprawie wskazane są 3 parametry dotyczące ilości poboru wody w jednostce czasu, tj. maksymalny pobór godzinowy (m3/h), maksymalny pobór roczny (m3/rok) oraz pobór średniodobowy (m3/d). Organ wskazał, że przy dobieraniu współczynników odrzuca parametr poboru średniodobowego (m3/d) oraz poboru maksymalnego rocznego (m3/rok), a przyjmuje do wyliczeń maksymalny pobór godzinowy (m3/h), co jest zupełnie dowolne i nie znajduje żadnego uzasadnienia - a przede wszystkim stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 7a ust. 1K.p.a. Jeśli faktycznie powodem wyboru tego parametru jest "presja na środowisko", to wskazać należy, że jest to wybór wadliwy. Spółka wskazała na prosty przykład: Pierwszy podmiot pobiera np. Q = 10 m3/h w ciągu tylko jednej godziny na dobę (np.: procesy technologiczne). Drugi podmiot pobiera Q = 10 m3/h przez 24h, co inaczej oznacza Q = 87.600 m3/rok. Według organu obydwa te podmioty wywierają taką samą presję na środowisko i powinny płacić taką samą opłatę stałą. Nie jest to logiczne, gdyż presja wywierana na środowisko jest znacznie większa przy poborze Q = 10 m3/h przez 24h (co inaczej oznacza Q = 87.600 m3/rok). W tym przypadku w pełni rozbudowuje się np. lej depresji, który odzwierciedla obszar oddziaływania ujęcia i tym samym presję na środowisko. Natomiast pobór chwilowy (np. do płukania filtrów) powoduje powstanie obniżenia zwierciadła wody tylko w obrębie samej studni, lej depresji nie zdąży się nawet rozbudować, a presja na środowisko będzie znacznie mniejsza, chociażby ze względu na to, że obszar oddziaływania będzie również mniejszy. Przy poborze liczonym z maksymalnego godzinowego parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska. Spółka wskazała, że kierunek prawidłowej wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wynika z przepisu art. 562 Prawa wodnego, który stanowi, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego jest możliwa dla urealnienia maksymalnej rzeczywistej ilości pobieranej wody. Jedynym mierzalnym parametrem może być w tym wypadku ilość roczna ustalana za pomocą wodomierza. W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników: 1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu, 2. czasu wrażonego w dniach, 3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, 4. stosunku ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym). Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych poboru wód wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Wskazane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy poboru wody Qmax/h (25m3/h) oraz Qmax.roczne (30165,0m3/rok). Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy, zaś zdaniem skarżącej Spółki bardziej dla niej korzystny – pobór roczny. Ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód podziemnych. Zdaniem sądu, zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego określającego nie jest prawidłowe, gdyż tego rodzaju pobór wody nie ma i nie może mieć charakteru stałego, bowiem ogranicza go wysokość maksymalnego poboru rocznego, przy czym przekroczenie poboru rocznego (godzinowego także) podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. Oczywistym jest, że zastosowanie do wyliczenia opłaty wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 7a K.p.a.: § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Wysokość opłaty za pobór wód podziemnych winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego poboru wody w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości pobranych wód. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia [...] r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.