II SA/Sz 471/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wydał Gminie P. pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego: wykonanie typowego wylotu brzegowego prefabrykowanego Ř 400 mm, w skarpie rzeki G. w km 0+440, działka nr [...] obręb J., gm. P. służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych, pochodzących z ul. [...] w miejscowości J. (pkt I), w pkt II wydał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód określając: 1. wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki G. w ilości do: Qmax roczne 790560,00 m3/rok, Q śr.d = 3294,00 m3/d, Q max.h. = 540,00 m3/h, 2. dopuszczalne wielkości zanieczyszczeń ścieków (wód opadowych i roztopowych): Zawiesina ogólna ?100 mg/dm3, Węglowodory ropopochodne ? 15 mg/dm3. Pismem z dnia 20 lutego 2018 r., nr [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustalił dla Urzędu Gminy w P. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód -wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. w ilości 540 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,15 m3/s. W złożonej reklamacji na powyższa informację Gmina P. , powołując się na art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne, podniosła, że odbiorcą informacji nie może być Urząd Gminy P. , ponieważ jest to jedynie jednostka organizacyjna udzielająca Wójtowi Gminy pomocy w wykonywaniu jego ustawowo określonych zadań. Gmina P. uzyskała pozwolenie wodnoprawne [...] z dnia [...] r. jednakże dotychczas nie rozpoczęła budowy kanalizacji deszczowej, o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym. Mając powyższe na uwadze, skoro ścieki z planowanej do wybudowania oczyszczalni w miejscowości S. nie są odprowadzane do wód lub do ziemi, brak jest jakichkolwiek podstaw obciążenia opłatą z tego tytułu. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, po rozpoznaniu reklamacji określił Gminie P. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie uznaje reklamacji Wójta Gminy P. , gdyż informacja wynikała wprost z wydanego Gminie pozwolenia wodnoprawnego funkcjonującego w obrocie prawnym, jak też nie stanowi ona decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. i została doręczona na adres Urzędu Gminy jako jednostki organizacyjnej, której przedmiotem działalności jest świadczenie pomocy Wójtowi reprezentującemu Gminę. Natomiast zarzut Wójta Gminy, iż dotychczas nie rozpoczęto budowy kanalizacji deszczowej nie ma znaczenia wobec obowiązku ponoszenia opłat przez podmiot korzystający z usług wodnych, wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 13 października 2016 r. na mocy którego Wójt nabył prawo (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Powyższą decyzję Gmina P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi umorzenie postępowania. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, wskazując, iż skoro wymierzona opłata wiąże się z korzystaniem z usług wodnych, to samo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego umożliwiającego korzystanie z takich usług nie może stanowić faktycznej podstawy określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wiąże się z planowaną realizacją gminnej inwestycji w postaci duktu leśnego wraz z przebudową kanalizacji deszczowej. Przewiduje się, że realizacja tego przedsięwzięcia może nastąpić w 2020 r. lub później. Pozwolenie wodnoprawne pozostaje więc obecnie niewykorzystane. W świetle ustawy Prawo wodne, brak jest podstaw do obciążenia Gminy opłatą za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych, skoro taki rodzaj korzystania z usług wodnych nie ma obecnie miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."). Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia stronie skarżącej wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł, stanowił art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz.1566) – zwanej dalej również "ustawą". Według tego przepisu: "Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód." Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 ww. ustawy Prawo wodne, dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc. Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu art. 271 ust. 4 ustawy doprowadziła Sąd do przekonania o zasadności wniesionej skargi, gdyż opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ustala się tylko w przypadku faktycznego odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych, a nie za samą możliwość ich odprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu "za odprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Jeżeli zachodzi taka sytuacja jak w przedmiotowej sprawie, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie na wykonywanie urządzenia wodnego – typowego wylotu brzegowego prefabrykowanego służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz pozwolenie na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki G. , to przed ustaleniem opłaty za odprowadzanie wód organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i odprowadzenia do wód opadowych lub roztopowych do wód tj. do rzeki G. . Wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód, skoro pozwolenie to obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego mającego służyć do wprowadzania wód opadowych i roztopowych. Zaznaczyć też należy, iż w przepisie art. 271 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, mowa jest o odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych "ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych". Przesłanką wprowadzenia opłaty stałej, o której mowa w tym przepisie jest zatem funkcjonowanie na określonym obszarze, objętym konkretnym pozwoleniem wodnoprawnym "systemu kanalizacji" – otwartego lub zamkniętego. Przesłanka ta nie została wyjaśniona i uwzględniona w zaskarżonej decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji, bez wyjaśnienia wskazanej okoliczności, narusza przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Niezalenie od powyższego zauważyć należy, że organ wadliwe dokonał wyliczenia wysokości przedmiotowej opłaty. Zauważyć należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzana do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Nie budzi wątpliwości Sądu stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzona do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Gminie P. wskazuje bowiem trzy maksymalne poziomy ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do rzeki G. , tj. Q max roczne = 790560,00 m3/rok, Q śr. d = 3294,00 m3/dobę, Q max. h = 540,00 m3/godzinę. Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winno zostać uwzględnione maksymalne odprowadzenie godzinowe. Ustawodawca nie wskazał, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie wód opadowych do wód. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego nie jest prawidłowe, gdyż tego rodzaju odprowadzanie nie ma i nie może mieć charakteru stałego, bowiem ogranicza go wysokość maksymalnego odprowadzenia rocznego, przy czym przekroczenie odprowadzenia rocznego (godzinowego także) podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych. Oczywistym jest, że zastosowanie do wyliczenia opłaty wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast zastosowanie wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywistą ilość odprowadzonych wód. W myśl przepisu art. 7a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (§ 1). W myśl § 2 przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1); w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). Przeprowadzona analiza art. 7a k.p.a. oraz art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, maksymalny godzinowy wskaźnik tego odprowadzania przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych w skali roku. W konsekwencji uznać należy, iż w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie do wód- wód opadowych lub roztopowych. Dodać przy tym należy, że w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Gminę od informacji rocznej organu z dnia 20 lutego 2018 r., organ stosownie do art. 153 p.p.s.a., winien kierować się oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.