II SA/Sz 526/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f); art. 122 ust. 1, pkt 1 i 3; art. 123 ust. 2 i 3, art. 127 ust. 3 i 5; art. 131 ust. 1 i 2; art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne udzielił Spółce A pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny B. , gm. O. oraz pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi dz.nr [...] obręb geodezyjny B. pochodzących ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej na terenie fermy norek w B. na okres do dnia 9 listopada 2027 r. w ilości: maksymalnie godzinowo - Q max.godzinowe - 12,0 m3/h, Q średnio dob. - 12,00 m3/d, maksymalnie rocznie - Q max.roczna -2160,m3/rok. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. pismem z dnia 20 lutego 2018 r., nr [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustalił Spółce A opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1m3/s czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 10 listopada 2017 r. w ilości 12,0000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00333333 m3/s. Na ustalenie powyższej opłaty Spółka złożyła reklamację. Powołując się na art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne podniosła, że z treści ww. artykułu nie wynika, o jakiej maksymalnej ilości ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym jest mowa. W pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na podstawie ustawy Prawo wodne określone są trzy parametry: maksymalny zrzut godzinowy, maksymalny zrzut roczny oraz zrzut średniodobowy. Naliczona przez organ opłata z maksymalnego zrzutu godzinowego jest wyższa o 5066% niż opłata z opłata wyliczona z maksymalnego zrzutu rocznego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. , działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, po rozpoznaniu reklamacji określił dla Spółki A opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując treść art. 271 ust. 5 Prawa wodnego stwierdził, że nie uznaje reklamacji Spółce A. Organ wskazał, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości zrzutu ścieków w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia maksymalnego zrzutu w ramach usług wodnych przez cały rok. W myśl powyższego po przeliczeniu wszystkich trzech wartości wybierana jest najwyższa wartość. W przypadku Spółki A jest to maksymalny zrzut godzinowy, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. Powyższą decyzję Spółka A zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7a ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 5 Prawo wodne, poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla skarżącej wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżącej organ zastosował przepis art. 271 ust. 5 Prawo wodne w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 k.p.a. Wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat normy art. 7a ust 1 k.p.a. budzi treść przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne w części, w której ustawodawca odnosi się do "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego...". Organ I instancji przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków określonej w m3/h, natomiast skarżąca stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje. W ocenie skarżącej przyjęcie przez organ do wyliczeń maksymalnego parametru rocznego godzinowego (m3/h) jest zupełnie dowolne i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Spółka podkreśliła, że w przypadku przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego przed zrzutem ścieków do środowiska następuje ich zatrzymanie w urządzeniu podczyszczającym sieci drenażu rozsączającego oraz studni chłonnej, nie dochodzi więc do faktycznego maksymalnego godzinowego zrzutu. Przy ilości wprowadzanych ścieków liczonym z maksymalnego godzinowego, parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska. Nie można zatem twierdzić, że "opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych przez cały rok" skoro występując o pozwolenie wodnoprawne skarżąca przedstawiała swój zrzut również w skali średniodobowej oraz rocznej. Współczynnik ten jest odzwierciedleniem realnej presji na środowisko, a nie chwilowego zrzutu, którego oddziaływanie odnosić się będzie wyłącznie do najbliższego otoczenia miejsca zrzutu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."). Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie ścieków do wód wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Wskazane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych Q max/h (12,0m3/h) oraz Q max.roczne (2160,Om /rok). Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy, zaś zdaniem skarżącej Spółki bardziej dla niej korzystny - zrzut roczny. Ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Zgodnie z art. 7a K.p.a.: § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Wysokość opłaty za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego zrzutu ścieków w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości zrzutu ścieków. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia 20 lutego 2018 r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.