II SA/Wa 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę. Komendant [...] Policji, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), w dniu [...] października 2017 r. wydal decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 o odmowie przyznania J. P. pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego położonego przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił za organem pierwszej instancji ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy i podał, że resortowe formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W art. 95 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o Policji zostały wymienione przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie przyznaje się pomocy finansowej na jego uzyskanie we własnym zakresie. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 i 3 tego przepisu, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Lokalu mieszkalnego nie przydziela się również policjantowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, iż J. P. od czerwca 2015 r. zamieszkuje w domu przy ul. [...] w [...], co znajduje potwierdzenie w jej wniosku przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. Fakt, że funkcjonariuszka zamieszkuje w budynku będącym w budowie, nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. W realiach niniejszej sprawy posiadanie przez funkcjonariuszkę domu o standardzie umożliwiającym zamieszkiwanie, choć bez stosownego pozwolenia na jego użytkowanie, gwarantuje jej prawidłowe pełnienie służby i zabezpiecza jej potrzeby jej bytowe. W konsekwencji, zatem wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej. Brak w tym przypadku formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie lokalu nie może być traktowany, jako brak niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w myśl przytoczonych przepisów ustawy o Policji. W tej sytuacji stwierdzić należy, że funkcjonariuszka w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w dni [...] sierpnia 2017 r. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zatem brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2017 r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 80 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sytuacji nie doszło do aktualizacji przesłanek uprawniających ją do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, pomimo że przed dniem wprowadzenia się do budynku w budowie nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i nie spełniała żadnej z negatywnych przesłanek udzielenia jej przedmiotowej pomocy; 2. art. 80 K.p.a., poprze pominięcie w rozstrzygnięciu faktu, że na budowę lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku jednorodzinnym dwulokalowym, w którym mieszka zaciągnęła z mężem kredyt hipoteczny w kwocie 300 000 zł z okresem spłaty 30 lat, a więc każdego miesiąca ponosi koszty uzyskania lokalu mieszkalnego, 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem w bryle budynku, z elementami zagospodarowania terenu. Na wstępie podać należy, że jednym z podstawowych praw funkcjonariusza Policji jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Uprawnienie to określa art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, uwzględniające liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przedmiotowym prawem związane są inne, zastępcze w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego, formy pomocy finansowej dla funkcjonariusza, w szczególności jest to prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego na wolnym rynku art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, czy też prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92. ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie wskazanych wyżej świadczeń finansowych. Ustawa o Policji w art. 88 ust. 1 stanowi, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów tej ustawy realizowane jest w oparciu o administracyjną decyzję o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r. I SA 2167/97 - niepubl.). Przytoczony powyżej przepis jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 90 ustawy o Policji, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymywania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r., OPS1/99 (ONSA 1999/3/77) pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiedni lokal mieszkalny (dom) w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być bowiem interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Zarówno więc prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy, nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Pogląd ten znajduje wsparcie w szczególności w zestawieniu z przepisem art. 95 pkt 4 ustawy (administracyjną sankcją utraty prawa do lokalu w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o których mowa w art. 95 pkt 2). Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast, jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej ustawą (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji po stronie takiego policjanta nie istnieje niezbędna przesłanka przyznania pomocy finansowej (określona w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 ustawy o Policji). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż w ustalonym przez organy i bezspornym stanie faktycznym zasadnie uznano, że skarżąca nie spełniała przesłanki do pomocy finansowej, gdyż posiadając w dniu złożenia wniosku o przyznanie takiej pomocy dom mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wobec powyższego zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzut naruszenia określonych w skardze, jest nieuzasadniony. Podkreślić należy, że przedmiotowa pomoc finansowa jest udzielana na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Fakt zaciągnięcia kredytu mógłby mieć znaczenie w sytuacji, gdy potrzeby mieszkaniowe byłyby niezaspokojone. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Jednocześnie podać należy, bo na to wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, to fakt, że skarżąca od [...] sierpnia 2008 r. pobierała równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] cofną skarżącej uprawnienie do pobierania tego świadczenia w związku faktem zamieszkiwania przez nią i jej rodzinę od czerwca 2015 r. w przedmiotowym domu jednorodzinnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/WA 1334/16 skargę na decyzję oddalił. Wyrok jest prawomocny. Ze względu na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.