II SA/Sz 475/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenie opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych uchyla zaskarżoną decyzję. P. G. W. W. P. Z. Z. w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", określiło P. Z. D. w Ś. za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że P. G. W. W. P. Z. Z. w K. , zwane dalej "PGWWP Zarząd Zlewni w K.", na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustaliło, informacją roczną z dnia [...] r. - P. Z. D. w Ś. za okres od [...] r. do [...] r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w G. w informacji tej wskazało, że ww. opłatę należy uiścić na rachunek P. G. W. W. P. w czterech kwartalnych ratach, płatnych w następujących terminach: 1. za I kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] zł, 2. za II kwartał - w terminie do [...]. w wysokości [...] zł, 3. za III kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] zł, 4. za IV kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] zł. Powyższa informacja roczna została doręczona P. Z. D. w Ś. w dniu [...] r. W dniu [...] r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, P. Z. D. w Ś. , zwany dalej "Zarządem", złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością i zasadnością ww. opłaty, ustaloną w powołanej informacji rocznej. Zarząd podniósł, że zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne kwestia wysokości opłaty stałej za usługi wodne wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., znak: [...] w ilości [...] dotyczy miejscowości S., która nie jest wsią i nie posiada praw miejskich i w świetle obowiązujących przepisów ww. opłata nie powinna być naliczona. PGWWP Zarząd Zlewni w K. nie uznało reklamacji P. Z. D. w Ś. wskazując że przedmiotowa opłata została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu, dalsza część przepisu art. 271 ust.1 pkt 3a "albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych" nie dotyczy ww. informacji. PGWWP Zarząd Zlewni w K. podał dalej, że art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ W. P. albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. P. Z. D. w Ś. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia [...] r., znak: [...], wydanego przez Starostę Ś. na szczególne korzystanie z wód: odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych wód powiatowych K. i L. w miejscowości S. do rzeki P. w ilości [...] rocznie = [...] , [...] = [...] co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca D. Z. Z. W. P. w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za wskazany okres, albowiem reklamacja P. Z. D. w Ś. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w K.. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Organ zacytował treść ww. przepisów i podał, że opłata za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych do rzeki P. została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za [...] czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] i wynoszącego po przeliczeniu [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona P. Z. D. w. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. P. Z. D. podniósł, że S. jest wsią i nie posiada praw miejskich, co zdaniem strony skarżącej, przesądza o braku podstaw do naliczenia ww. opłaty. Zarząd podał, że nie zgadza się z interpretacją treści przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego dokonaną przez P. G. W. W. P. Z. Z. w K., według której ostatnia część zdania "albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych" dotyczy jedynie systemów kanalizacji zbiorczej. O wadliwości tej interpretacji, zdaniem strony skarżącej, przesądza treść pkt b ww. przepisu, w którym ustawodawca wskazał kolejne podstawy do naliczenia opłaty, lecz również obejmujące granice administracyjne miast. W ocenie Zarządu, ostatnia część zdania pkt a, tj. "w granicach administracyjnych miast" odnosi się do całości ust. 1, a nie jedynie do systemów kanalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że nie zgadza się z zarzutami skarżącego dowodzącego, że opłaty za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych nalicza się tylko w przypadku odprowadzania wód ujętych w systemy kanalizacji deszczowej położone w granicach administracyjnych miast i że Sławoborze, które jest wsią, nie podlega pod dyspozycję tego przepisu. Organ stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne - opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z tych usług. Wyłączenia (zwolnienia od opłat) ustawodawca przewidział w art. 269 ust. 2 prawa wodnego, tj. za jezdnie dróg publicznych oraz drogi kolejowe, z którymi wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód przy pomocy urządzeń wodnych umożliwiających retencję lub infiltrację tych wód. Stosownie do art. 271 ust 1 pkt 3 lit. a prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustalają W. P.. W ocenie organu, te dwie części zdania (przepisu) połączone są spójnikiem "albo" oznaczającym alternatywę rozłączną. Spójnik "albo" użyty w tym przepisie informuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się możliwości. Zgodnie ze stanowiskiem W. P., przez systemy kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych, którymi są rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych oraz rurociągi, a także zamknięte kanały ściekowe wraz z studzienkami niezależnie od miejsca położenia tych urządzeń. Natomiast przez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustawodawca w art. 16 pkt 59 prawa wodnego rozumie sieć, o której mowa w art. 2 pkt7 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Oznacza to, że końcowa część przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) po spójniku "albo", odnosi się tylko do położonej w granicach administracyjnych miast sieci będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno- kanalizacyjnego. Zdaniem organu, w okolicznościach sprawy opłaty stałe za odprowadzenie przez skarżącego wód opadowych lub roztopowych do rzeki P. , oparte na aktualnych pozwoleniach wodnoprawnych, nie dotyczą systemu kanalizacji zbiorczej lecz systemu kanalizacji deszczowej niezależnie od miejsca ich położenia i w tej sytuacji organ miał uzasadnione podstawy do określenia P. Z. D. w Ś. opłat stałych za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rzeki P. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jednak nie z przyczyn wskazywanych w skardze. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska skarżącego, z którego wynika, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej jako "p.w.". Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, - ustalają W. P. oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W ocenie skarżącego regulacja powyższa nie może odnosić się do miejscowości S., której dotyczy pozwolenie wodnoprawne z [...] r., bowiem jest ona wsią, nie posiada praw miejskich, a opłata naliczana jest – zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu jedynie w przypadku odprowadzania wód w granicach administracyjnych miast. Należy zatem wyjaśnić, że cytowany wyżej art. 271 ust. pkt 3 lit. a) p.w. przewiduje naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch przypadkach: 1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo 2) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Wbrew temu co wywodzi skarżący, omawiana regulacja dotyczy dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza że opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym jak i w drugim z wymienionych przypadków. W żadnym razie jednak nie można przyjąć, że użyte przez ustawodawcę po spójniku "albo" sformułowanie "w granicach administracyjnych miast", odnosi się do całej regulacji zawartej w art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w., odnosi się ono bowiem tylko do tej części zdania, która następuje po spójniku "albo", co oznacza, że pierwsza część tego zdania odnosi się do wszystkich podmiotów odprowadzających do wód – wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Należy zatem za organem przyjąć, że istniały przesłanki do naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie, bowiem w przypadku skarżącego zastosowanie ma ta część przepisu, która znajduje się przed spójnikiem "albo". Zastrzeżenia sądu budzi jednak sposób obliczenia tej opłaty. Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ich ilości wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych lub wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wód lub do ziemi ustalają W. P. oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 4 p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 p.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc. W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącego w dniu [...] r. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych K. i L. w miejscowości S. do rzeki P. w ilości: na wylocie [...] (którego dotyczy zaskarżona decyzja): [...]. Nietrudno zatem dostrzec, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący postawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej naliczenia opłaty w takich przypadku. W ocenie sądu, kwestią wątpliwą w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 p.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzana do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wody opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzona do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy odprowadzania podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych K. i L. w miejscowości S. do rzeki P. na wylocie [...] Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy. W ocenie sądu, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 4 p.w. nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu należy się odwołać do regulacji zawartej w art. 7a K.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z regułą wyrażoną w § 2 tego przepisu, § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Analiza art. 7a K.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 4 p.w. doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony mniej korzystne. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Wysokość opłaty za pobór wód podziemnych winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego poboru wody w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości wprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia [...] r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku.