VII SA/Wa 2448/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") nr [...] z [...] czerwca 2017 r. znak [...], odmawiającą zmiany decyzji własnej nr [...] z [...] września 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków, zmienionej decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB decyzją z [...] września 2013 r. nakazał [...], jako zarządcy budynku przy ul. [...] w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku poprzez: 1) naprawę uszkodzonych tynków na elewacjach i naprawę gzymsów, 2) uszczelnienie rynien, rur spustowych, pasów pod i nadrynnowych oraz wymianę na nowe w miejscach wystąpienia znacznej korozji, 3) wymianę obróbek blacharskich, 4) wykonanie remontu balkonów, 5) uzupełnienie ubytków cegieł na kominach wraz z naprawą spękanych tynków, 6) naprawę nieszczelnego pokrycia dachowego, 7) wymianę spróchniałych ław kominiarskich na nowe, 8) wymianę pionów i poziomów kanalizacyjnych na nowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi i wyposażenie instalacji w klapy zwrotne, 9) wymianę stropu drewnianego pomiędzy ostatnią kondygnacją użytkową a poddaszem na nowy, 10) podwyższenie balustrad balkonowych do wysokości 110 cm w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 11) wymianę skorodowanych elementów zabezpieczeń przed odpadającymi tynkami zamontowanych na elewacji frontowej na nowe, 12) wymianę instalacji zimnej i ciepłej wody oraz centralnego ogrzewania. Obowiązek należało wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z [...] lutego 2015 r. organ I instancji, na wniosek skarżącej, zmienił swoją decyzję z [...] września 2013 r. w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót w ten sposób, że obowiązki określone decyzją z [...] września 2013 r. należało wykonać w terminie 24 miesięcy licząc od dnia, kiedy decyzja [...] lutego 2015 r. stanie się ostateczna. Decyzja [...] lutego 2015 r. stała się ostateczna 2 marca 2015 r. Obowiązek należało więc wykonać do 2 marca 2017 r. 13 czerwca 2017 r. skarżąca wystąpiła ponownie o przedłużenie terminu wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia [...] września 2013 r., o kolejne 24 miesiące. PINB decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówił zmiany decyzji własnej z [...] września 2013 r., zmienionej decyzją z [...] lutego 2015 r. PINB uzasadnił odmowę tym, że termin wykonania obowiązku został już raz zmieniony na wniosek zobowiązanej a kolejny wniosek został złożony po upływie terminu wyznaczonego we wcześniejszych decyzjach. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł podjąć różne rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie wskazanego przepisu nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy tym zgodnie z orzecznictwem sądowym decyzja wydana na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany, bowiem w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, obligatoryjne jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Decyzja ta posiada również element uznaniowości, wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonych obowiązków, termin ten bowiem nie wynika wprost z przepisów ustawy, a ustawodawca nie zawarł żadnych zaleceń co do sposobu określenia jego długości, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.09.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 876/13). W związku z powyższym w zakresie dotyczącym określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego, stanowiącym element uznaniowy decyzji, należy dopuścić możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a., przy spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Tak więc decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być jedynie zmieniona w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Nie jest natomiast możliwa jej zmiana w zakresie nałożonych obowiązków, jak również w zakresie podmiotu zobowiązanego do ich wykonania. Nie jest jednak możliwa zmiana decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już upłynął. Zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą, gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o powołany przepis - zmiany decyzji w oparciu o m.in. 155 k.p.a. nie można już dokonać. Powyższy pogląd znajduje stanowisko m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.05.2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2938/12, wyroku NSA z dnia 27.02.2015 r., sygn. akt: II OSK 1800/13. W skardze na decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca podała, że Powiatowy Nadzór Budowlany od roku 2010 do końca roku 2013 miał siedzibę w budynku [...] na VI i III piętrze oraz na parterze. [...] października 2012 roku budynek został zwrócony współwłaścicielom. Współwłaścicielami nieruchomości w niewielkich udziałach byli m.in. [...] i [...] - pełnomocnik syn [...] - pracownik Urzędu [...], obecnie zwolniony w związku z aferą reprywatyzacyjną. Na dzień sporządzenia skargi współwłaścicielem w 0,0017 udziału w nieruchomości, nabytego od [...], jest adwokat [...], przebywający w areszcie we [...]. Wyszczególnione przez nadzór budowlany szkody nie powstały w okresie po 2012 roku, a znacznie wcześniej, a więc w okresie, kiedy instytucje państwowe zajmowały budynek. Szkody powstały poprzez działanie organów administracji państwowej lub poprzez zaniechanie czynności konserwujących. Hipotetyczna naprawa tych szkód jest przedmiotem roszczenia ze strony Prezydenta [...], który domaga się zwrotu kosztów naprawy tych szkód. Fakt istnienia tych szkód jest dowodem na to, iż roszczenie Prezydenta [...] nie jest zasadne i jest swoistym zabezpieczeniem dowodów w sprawie. Ponadto PINB działa jednoosobowo z pełnomocnictwa Prezydenta [...], który żąda naprawy szkód przy jedoczesnym żądaniu zapłaty za ich naprawy, jakie podobno wykonał sam. Taka sytuacja rażąco narusza zaufanie obywatela do administracji państwowej. Z 12 punktów wymienionych w nakazie wykonane zostały już punkty: 2, 4, 6 (w miarę możliwości), 8, 10, 11 oraz punkt 12. Jednocześnie w punkcie 1 odkute zostały luźne części tynku. W punkcie 9 nakazu usunięte zostało zagrożenie zawalenia się tego stropu poprzez skuteczne i profesjonalne podstemplowanie, a szkody na tym stropie ujawniły się dopiero po wyprowadzeniu się nadzoru budowlanego, który te pomieszczenia zajmował, i po usunięciu podwieszonych sufitów w tych pomieszczeniach. Wszystkie pozostałe niewykonane naprawy zostały tak zabezpieczone, że usunięte zostały jakiekolwiek zagrożenia dla mienia i życia. Fakt istnienia współwłaścicieli, takich jak [...] i inni powoduje konieczność zabezpieczenia destrukcyjnego działania państwa, w razie konieczności przedstawienia tych dokumentów na rozprawie przed Komisją Weryfikacyjną. Naprawy mające charakter kosmetyczny mogą być wykonane dopiero po prawomocnym uregulowaniu stanu prawnego własnościowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonej decyzji. W myśl art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli ustali, iż spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, a więc przy wydawaniu ich organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Wobec powyższego nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. organ może odmówić uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Nie oznacza to jednak, że decyzja może być dowolna. Wzruszenie decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony (por. wyrok NSA w Warszawie z 28.11.1994 r. III SA 739/94). W sytuacji wykazania przez stronę istnienia słusznego interesu w zmianie decyzji, uznaniowy charakter decyzji może mimo to prowadzić do odmowy uwzględnienia jej wniosku o zmianę decyzji, gdy indywidualnemu interesowi strony przeciwstawiają się przeważające nad nim względy interesu społecznego. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego oraz użytkowania przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tak by zapewnić bezpieczne funkcjonowanie obiektu. W rozpoznawanej sprawie strona nie wykazała by istniał słuszny interes strony w dalszym opóźnianiu przywrócenia obiektu budowlanego do stanu technicznego zgodnego z przepisami technicznobudowlanymi, który przeważałby nad ważnym z punktu widzenia interesu publicznego zapewnieniem należytego użytkowania obiektów budowlanych. Sam fakt wystąpienia przez inny podmiot wobec współwłaścicieli budynku na drogę sądową z roszczeniami o zwrot nakładów na zwróconą nieruchomość, nie uzasadnia dalszego utrzymywania tego budynku w nieodpowiednim stanie technicznym do czasu zakończenia postępowań sądowych. W obecnym stanie techniki istotny dla ewentualnych rozliczeń cywilnoprawnych stan techniczny budynku może zostać w łatwy sposób utrwalony w różnej formie dokumentacji (fotograficznej, audiowizualnej, protokołu inwentaryzacji budynku itp.) i przy zachowaniu wymogów formalnych wymaganych przez przepisy proceduralne np. w trybie sądowego zabezpieczenia dowodów. Od zwrotu nieruchomości skarżącej upłynęło już ponad 6 lat a od nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego prawie 5 lat, wobec czego już sam upływ czasu i brak wykonania przez skarżącą napraw określonych w postanowieniu o nałożeniu obowiązków, niewątpliwie ma wpływ na pogorszenie stanu budynku. Utrzymywanie obiektu dłużej w nieodpowiednim stanie technicznym, do czasu zakończenia wskazywanych przez skarżącą postępowań sądowych, którego to terminu nie można określić w najbliższej przyszłości, a które mogą trwać i kilkanaście lat, może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego i stanu, w którym będzie on stwarzał zagrożenie dla ludzi lub mienia. Mając na uwadze, iż w sprawie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., a ponadto uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.