II SA/Łd 257/18

Dnia 12 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. O. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy L. orzekł o odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr ewid. 504/21 (obręb [...]), położonej w gminie L., uzasadniając swoje stanowisko niespełnieniem wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie. W treści odwołania wskazano, że działka, która jest przedmiotem inwestycji, powstała na skutek podziału działki nr 504/9 na pięć mniejszych działek. Przed podziałem właściciel działki nr 504/9 uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] dla czterech budynków mieszkalnych. Podzielone działki zostały zakupione przez nabywców, przekonanych o możliwości budowy domów mieszkalnych, właśnie z uwagi na decyzję z dnia [...], która na to zezwalała. Zdaniem odwołującego w tej sytuacji niezrozumiała i bardzo krzywdząca w stosunku do nowych właścicieli nieruchomości jest aktualnie odmowa ustalenia warunków zabudowy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy wyznaczono granice obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W granicach obszaru analizy stwierdzono, że działki sąsiednie są zabudowane zabudową zagrodową, budynkami mieszkalnymi i garażowymi, a część jest niezabudowana. Teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności gruntowej przez działki nr 504/11, 504/12 do działki nr 504/21. Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W kwestii zgodności z przepisami odrębnymi ustalono, że planowana inwestycja realizowana będzie na terenach, które w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczone były symbolami: R - tereny rolne z dopuszczeniem realizacji inwestycji związanej z produkcją rolną, a więc nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 22 sierpnia 2017 r. na działce nr ewid. 504/21 są grunty Rlllb - 0,1323 ha i RIVa - 0,0177 ha. Na wnioskowanej działce zlokalizowane są grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III, zatem teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Jak dalej wyjaśniło Kolegium, organ I instancji, ustaliwszy powyższe okoliczności, dokonał analizy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U . z 2017 r. poz. 1161). Organ ustalił mianowicie, że wnioskowany teren nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Grunty klasy III, zlokalizowane w obrębie terenu objętego wnioskiem, położone są w odległości od 7 do 60 m od granicy najbliższej działki budowlanej (działka nr ewid. 504/22), czyli część gruntów klasy III zlokalizowanych w obrębie terenu objętego wnioskiem położona jest w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej dziatki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wnioskowany teren nie przylega do drogi publicznej, zaś najbliżej położona droga publiczna znajduje się na północ od wnioskowanej działki na działce nr ewid. 219 i stanowi drogę publiczną powiatową Nr 3314. Grunty klasy III, zlokalizowane w obrębie terenu objętego wnioskiem, położone są w odległości około 300 m, czyli w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej powiatowej Nr 3314. Ponadto powierzchnia gruntów klasy III, zlokalizowanych w obrębie terenu objętego wnioskiem, wynosi 0,1323 ha, czyli nie przekracza 0,5 ha. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że w sprawie bezspornym jest, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. oznaczona jako działka nr ewid. 504/21, stanowi użytek rolny klasy Rlllb (0,1323 ha), który nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w poprzednim planie miejscowym. Z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Organ podkreślił przy tym, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), obowiązującej od dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a więc Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Kolegium zatem z uwagi na klasę gruntów ornych przedmiotowej działki, tj. Rlllb, a także fakt, iż odwołujący nie legitymuje się zgodą organu właściwego na przeznaczenie gruntów rolnych działki na cele nierolnicze, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa, a tym samym skutkowałoby nieważnością takiej decyzji. Uwzględnienie wniosku odwołującego o ustalenie warunków zabudowy skutkowałoby ponadto naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu tego przepisu. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji nie daje podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się zaś do zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że powołana decyzja z [...] ustalająca warunki zabudowy dla działki nr 504/9 podjęta była w innym stanie prawnym i faktycznym, a zatem nie może mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł J. S. W skardze wyjaśnił, że na działce nr 504/1 stoją trzy domy, zaś działka nr 504/9 przylega do niej jako całość, przy czym działka ta sięga aż do zabudowy zagrodowej i również jest zabudowana. Przedmiotowe działki przylegają do sześciometrowej drogi dojazdowej. Przez wskazaną drogę przechodzą media takie jak: woda, gaz i prąd, co oznacza, że teren został uzbrojony i wydana została zgoda gminy na te media. Skarżący podkreślił, że wszystkie pieniądze ze sprzedaży tych działek zainwestował w wymienione media. Wskazał, że przed podziałem działek każdy właściciel działki uzyskał pozwolenie na budowę wynikające z "decyzji o zabudowie". W tej sytuacji odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niezrozumiała i krzywdząca dla obecnych właścicieli. W końcowej części skargi strona wskazała, że czuje się dodatkowo pokrzywdzona z uwagi na swoje liczne zasługi dla gminy, posiadane odznaki oraz status kombatanta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Ł. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 10 lipca 2018 r., złożonym na rozprawie w dniu 12 lipca 2018r., pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie, wskazał na naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez zmianę zajętego wcześniej stanowiska polegającą na odmowie wydania warunków zabudowy dla działki ew. 504/21, podczas gdy wcześniej – [...] wydano taką decyzję dla działki o nr ew. 504/09, która przed podziałem obejmowała teren objęty niniejszym postępowaniem. Z tych powodów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a co za tym idzie, przedstawione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości dokonanej przez organy oceny braku łączniego spełnienia przez sporną inwestycję wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem zatem każdej decyzji o warunkach zabudowy, a więc i celem zaskarżonej decyzji, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.z.p. (dobre sąsiedztwo, dostęp do drogi publicznej i infrastruktury). Wydając tę decyzję, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie w oparciu o wskazaną w uzasadnieniu decyzji prawidłowo przeprowadzoną analizę - wbrew twierdzeniom skarżącego – trafnie przyjęły, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 pkt 4 u.z.p., zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Tymczasem jedynie łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., w tym w punkcie 4 i 5 tego ustępu, pozwala na wydanie pozytywnej dla inwestrora decyzji o warunkach zabudwy. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie bezspornym jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (dz. nr 504/21) stanowi użytek rolny klasy RIIIb (o pow. 0,1323 ha), który nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy także, iż w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), obowiązującej od dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a więc Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z przepisu tego wynika, że wszelkie grunty rolne wymienionych klas podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze niezależnie od ich powierzchni. W ocenie Sądu, rację ma zatem Kolegium, że z uwagi na klasę gruntów ornych przedmiotowej działki, tj. Rlllb, a także fakt, iż odwołujący nie legitymuje się zgodą organu właściwego na przeznaczenie gruntów rolnych działki na cele nierolnicze, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa, a tym samym skutkowałoby nieważnością takiej decyzji, a to z kolei przemawiałoby za koniecznością jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, o którym stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto doszłoby także do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu tego przepisu. W rezultacie, w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie bowiem ich łączne spełnienie determinuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla plnaowanych inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że decyzja z [...] dotyczyła innego stanu prawnego i faktycznego, w sprawie zaś znaczenie ma zmiana stanu prawnego, na gruncie którego bezwględnie wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o czym organ informował także skarżącego w drodze pisma z dnia 14 lutego 2018 r. Reasumując, Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714) – pkt 2 sentencji wyroku. M.K.