II SAB/Kr 88/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu A 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie znak [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku P. R. z dnia [...] grudnia 2016 r. w terminie 1 miesiąca; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 233 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie przez organ i nieprzyjęcie, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek złożenia przez stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wniosku z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie niezwłocznego wszczęcia postępowania kontrolnego i działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości W. F. w gminie K., zaś w każdym razie nieprzyjęcie, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek złożenia przez stronę skargi zawartej w piśmie z dnia 11 września 2017 r. – a co za tym idzie niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji; 2/ art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie załatwienia sprawy i niewydanie decyzji w związku ze wszczęciem postępowania administracyjnego, o którym mowa wyżej, w szczególności nienakazanie przez organ w drodze decyzji administracyjnej rozbiórki obiektu budowalnego w postaci bazy dla samochodów ciężarowych TIR, powstałej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w W. F. w gminie K.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości obejmującej działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. F. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o niezwłoczne wszczęcie postępowania kontrolnego i działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości W. F. w gminie K.. Dnia 21 lutego 2017 r. organ zawiadomił wnioskujących o przeprowadzeniu postępowania kontrolno – wyjaśniającego, które nie wykazało podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia 11 września 2017 r. złożył skargę na zaniedbanie i nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności oraz interesów stron postepowania. W piśmie tym wniesiono również o wszczęcie postepowania na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.. Kolejnym zażaleniem na bezczynność organu z dnia 16 lutego 2018 r. skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Skarżący podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę art. 233 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pomimo, że postepowanie administracyjne powinno zostać wszczęte. Wobec powyższego organ uchylił się od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, co uzasadnia skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ stwierdził, że załatwił sprawę dotyczącą wniesionego przez skarżącego pisma z dnia 16 grudnia 2016 r. po przeprowadzeniu kontroli w oparciu o art. 81a Prawa budowlanego, poprzez zawiadomienie z dnia 21 lutego 2017 r. Organ podkreślił, że pismo skarżącego z dnia 16 grudnia 2016 r. zakwalifikowane jako skarga zostało rozpatrzone w oparciu o przepisy rozdziału VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem organ nie pozostaje w bezczynności w tej sprawie. We wskazanym piśmie Skarżący wniósł o niezwłoczne podjęcie postępowania kontrolnego, co zostało przez organ uczynione. Nie można też stwierdzić, że postępowanie skargowe prowadzone było w sposób przewlekły, gdyż organ w oparciu o § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków zgodnie z którym jeżeli rozpatrzenie skargi lub -wniosku wymaga uprzedniego zbadania i wyjaśnienia sprawy, organ właściwy do rozpatrzenia skargi lub wniosku zbiera niezbędne materiały, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i następnie zawiadomił o sposobie załatwienia skargi. Wszystkie podjęte czynności były konieczne do oceny zasadności złożonej skargi, bowiem skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy w sposób niepełny, a zatem wymagający podjęcia działań ze strony organu. Organ wskazał ponadto, że postępowania administracyjne przed nadzorem budowlanym (za wyjątkiem postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) zasadniczo wszczynane i prowadzone są z urzędu. W ocenie organu, żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 16 grudnia 2016 r., o podjęcie postępowania kontrolnego, zostało prawidłowo zakwalifikowane jako skarga i załatwione w trybie postępowania skargowego. Co istotne, stało się następnie impulsem do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Zdaniem organu wystąpienie skarżącego zostało zatem prawidłowo zakwalifikowane jako skarga, bowiem nie zawierało wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie stanowiło zawiadomienie i prośbę o dokonanie czynności kontrolnych. Sprawa została załatwiona w trybie skargowym poprzez zawiadomienie na podstawie art. 238 K.p.a. co powoduje, że skarga na bezczynność winna ulec oddaleniu. Ponadto organ podnosi, że w dniu 22 maja 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych i prowadzonej działalności na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], zatem przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, która wpłynęła do organu w dniu 24 maja 2018 r., co powoduje, że organ w dniu wniesienia skargi na bezczynność nie pozostawał bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako P.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj.: niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK [...], Lex Omega nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 K.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 K.p.a. Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych. Z kolei z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wynika, że ustawa ta, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" zostały określone odrębne piony organów realizujących zadania z zakresu objętego ustawą oraz ich obowiązki (art. 80 – 81 Prawa budowlanego), gdzie odróżniono zasadniczo obowiązki nadzorcze i kontrolne od mających za przedmiot wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. Artykuł 83 ust. 1 Prawa budowalnego stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. W myśl kolejnych regulacji zawartych w tym artykule organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (ust. 2), do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ( ust. 3). W artykule 84 , 84a, 84b Prawa budowlanego sprecyzowano bliżej zadania organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli, zaś w art. 85 Prawa budowalnego unormowano, na zasadzie otwartego katalogu, przedmiot obowiązku współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami kontroli państwowej. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego art. 61 § 1 K.p.a. posługuje się słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego budowlanego, wśród których można wyodrębnić wskazane wyżej sytuacje. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zatem nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniósł żądanie określony podmiot, powołując się na swój interes, zaś orzeka się o powyższym przez wydanie aktu administracyjnego (decyzja, postanowienie). Odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przede wszystkim trzeba wziąć pod uwagę treść pisma skarżącego z dnia 16 grudnia 2016 r. Przedmiotowe pismo jest jednoznaczne w swej wymowie, jako podanie stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a nie postępowania skargowego. Pismo to zostało przekazane według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2017 r. W piśmie z dnia 16 grudnia 2016 r. wyraźnie wskazano, że "istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że L. O. utwardził teren celem budowy obiektu budowalnego bez pozwolenia na budowę lub też odpowiedniego zgłoszenia". W piśmie tym mowa także o budowie bez zgłoszenia obrodzenia od strony drogi publicznej a także budowie bazy samochodów ciężarowych, niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tak więc w piśmie tym poruszono kwestie, co do których wyłączne kompetencje decyzyjne ma organ nadzoru budowlanego. Tymczasem dnia 21 lutego 2017 r. organ zawiadomił wnioskujących o przeprowadzeniu postępowania kontrolno – wyjaśniającego, które nie wykazało podstaw do wszczęcia postepowania administracyjnego. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia 11 września 2017 r. złożył skargę na zaniedbanie i nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności oraz interesów stron postepowania. W piśmie tym wniesiono również o wszczęcie postepowania na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. Uwzględniając dyspozycję art. 63 § 1 – 3 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pismo z dnia 16 grudnia 2016 r. spełnia wszelkie wymogi podania, jakim jest wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opisanych w nim robót budowlanych. Z treści pisma wynika jasno, że nie stanowi ono monitu obywateli, lecz składają je podmioty, których prawo własności zostało naruszone prowadzeniem opisywanych robót budowlanych. Nazwanie pisma "wnioskiem o niezwłoczne podjęcie postępowania kontrolnego i działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem", nie przesądza, że nie stanowi ono wniosku o wszczęcie postępowania skoro na taki jego charakter wskazuje ono w jego treści. Także w przypadku uznania, że postępowanie może jest tego rodzaju, że może zostać wyłącznie wszczęte z urzędu organ winien orzekać o powyższym w formie zaskarżalnego aktu. Podejmując w sprawie niniejszej czynności w trybie skargowym i kontrolnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. naruszył prawo, skutkiem czego pozostaje w bezczynności. Takiej oceny nie zmienia fakt, że organ przeprowadził w związku z przedmiotowym wnioskiem kontrolę oraz zbierał dokumenty, badał i oceniał legalność robót budowlanych. Czynił to bowiem w niewłaściwym trybie, pomijając w zupełnie w rozważaniach zagadnienia dotyczące stron postępowania i ich gwarancji procesowych. Pogląd, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania wyłącznie z urzędu jest błędny i nie znajduje uzasadniania ani w przepisach K.p.a., ani na gruncie ustawy Prawo budowlane. Taki pogląd prowadzi w skutkach do niedopuszczalnych sytuacji, w których organ nadzoru budowlanego przy wpływie podania mógłby bezzasadnie zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny (który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego), zaś nie wydając aktu wyłączyć możliwość sądowej kontroli zasadności zajmowanego stanowiska. Nie taka jest intencja ustawodawcy, a ustalenia i ocena prawna winny być przedstawiane w akcie administracyjnym. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi zawartymi w prawie materialnym nie na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 K.p.a. To samo odnosi się do przepisów normujących w sposób szczególny przymiot stron postępowania administracyjnego. O ile zatem normy kompetencyjne zawarte w prawie budowlanym obligują do działania z urzędu, które może być również skutkiem sygnalizacji podmiotu nie mającego przymiotu strony, to nie wykluczają one jednakże sytuacji, w których postępowanie wszczyna się na żądanie strony jeżeli jej aktywność jest wcześniejsza. W ocenie Sądu nie istnieją przesłanki do uznania, że stwierdzona bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej oraz ustawy – Prawo budowlane wymaga dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego odniesienia konkretnej jasnej regulacji do określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt II.sentencji wyroku. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania w pkt III sentencji wyroku, stanowi art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.