II SA/Kr 777/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Pracy na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Pracy kwotę [...]zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Dyrektor Zarządu Zlewni w N, w informacji rocznej z dnia 20 marca 2018 r., znak: [...], ustalił spóldzielnia [...] w P. , za okres: 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za zrzut ścieków przemysłowych do potoku [...] w km 0+074 pochodzących z płukania butelek. Opłata została ustalona na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2011 roku, znak: [...], o pozwoleniu wodnoprawnym. W dniu 3 kwietnia 2018 roku wpłynęła do organu reklamacja spóldzielnia [...] od powyższej informacji rocznej. Powołując się na art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazano, iż pozwolenie wodnoprawne [...] nakłada na użytkownika limit Q max = 6245 m3/rok, co wynosi po przeliczeniu: 0,00019803 m3/s, a to z kolei rzutuje bezpośrednio na wysokość opłaty stałej. Zdaniem strony to właśnie jest maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, nie zaś wyliczona z Q max h wartość 0,00358333 m3/s. Odprowadzanie ścieków z taką właśnie wydajnością spowodowałoby przekroczenie innych limitów narzuconych w pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzją z dnia 13 kwietnia, znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w N określił podmiotowi spóldzielnia [...] w P. Z. , na podstawie decyzji Nr [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN, za zrzut ścieków przemysłowych do potoku "[...]) w km 0+074 pochodzących z płukania butelek. Wskazał, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] złotych na dobą za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 12,9 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00358333 m3/s. Stwierdzono również, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s." W § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne "za pobór wód powierzchniowych przewidziano kwotę [...]zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód". Opłata roczna została zatem ustalona na kwotę [...]złotych. Opłatę stałą obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 12,9 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00358333m3/s . Odnosząc się do zarzutów reklamacji wyjaśniono, że usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych Prawem Wodnym. W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ujętymi w art. 270 ust. 4, art. 271 ust. l p. 4 i 271 ust. 5, art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.), § 1 pkt 8 i § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502). Za okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2018 roku pozwolenie wodnoprawne – decyzja Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2011 roku, znak: [...], jest obowiązujące i w myśl przytoczonych powyżej przepisów opłata stała na rok 2018 została naliczona prawidłowo. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spóldzielnia [...] w P. , wnosząc w późniejszym terminie również pismo zatytułowane "sprostowanie skargi". Jak wynika z obu tych pism traktowanych łącznie - zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na naliczeniu opłaty stałej na podstawie limitu godzinowego, gdy tymczasem wyliczenie na podstawie limitu godzinowego, w tym przypadku nie stanowi maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie posiadanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego [...] Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej opłatę stałą za usługi wodne zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym posiadanym przez skarżącą, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona skarżąca nie zgadza się z stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Przyjęty w niej wskaźnik maksymalnego godzinnego zrzutu ścieków określony na poziomie 12,9 m3 na godzinę jest błędny, bowiem stronę skarżącą wiąże przede wszystkim limit roczny na poziomie 6245 m3. To właśnie ta ostatnia wartość powinna zostać przyjęta jako podstawa do wyliczenia opłaty stałej za zrzut ścieków przemysłowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w N wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zaskarżoną decyzją organ administracji określił skarżącej opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł, płatną w czterech kwartalnych ratach. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), oraz przepis § 10 pkt. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał co prawda błędnie art. 271 ust. 3 ustawy (dotyczący opłaty za stałej za pobór wód powierzchniowych), jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo powoływał już art. 271 ust. 5. Z treści uzasadnienia wynika również, że ustalona opłata dotyczy odprowadzania ścieków a nie poboru wód, zatem uznać należało, że błędnie powołana podstawa prawna jest wynikiem oczywistej omyłki, choć także i w uzasadnieniu organ poprawnie przywołując § 10 ust. 1 rozporządzenia oraz określoną w tym przepisie stawkę [...] zł, równocześnie błędnie wskazuje, że dotyczy ona poboru wód. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2011 roku, znak: [...] wydanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych do wód ścieków według czterech wielkości: jako ilości średnie dobowe, jako ilości maksymalne dobowe, jako ilości maksymalne roczne i jako ilości maksymalne godzinowe, tj.: a) Q śr dobowe = 25 m3/d, b) Q max dobowe = 103 m3/d c) Q max roczne = 6245 m3/rok d) Qh max= 12,9 m3/h Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków według przelicznika godzinowego, podczas gdy skarżąca twierdzi, że powinien być to wskaźnik według przelicznika rocznego. Spór w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, który ze wskaźników "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. We wzorze matematycznym określonym w art. 271 ust. 5, niewątpliwe są dwie wielkości: jednostkowa stawki opłaty (250 zł) oraz czas wyrażony w dniach (365 dni). Obowiązujący przepis nie konkretyzuje trzeciej wielkości tj. "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Konieczne jest zatem dokonanie wykładni tego przepisu, czego jednak organ w decyzji nie dokonał, albowiem nie podał ani jednego argumentu na poparcie swojego stanowiska, co do takiego a nie innego sposobu obliczania opłaty stałej za odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Ustawa prawo wodne przewiduje również w art. 280 pkt. 2 lit. b opłaty podwyższone, które ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Maksymalny roczny zrzut ścieków, którego skarżąca może dokonać w skali rocznej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym to 6 245 m3. Gdyby jednak obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny zrzut ścieków) poprzez przemnożenie maksymalnego zrzutu godzinowego (12,9) przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymamy wynik 113 004 m3 na rok, co oznacza, że skarżąca osiemnastokrotnie przekroczyłaby warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Takie właśnie założenie poczynił organ obliczając opłatę stałą z użyciem godzinowego wskaźnika maksymalnej ilości zarzutu ścieków. Organ założył tym samym, że skarżąca przekracza warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby konieczność naliczenia opłaty podwyższonej. Są to oczywiście wnioski absurdalne, jednak są rezultatem toku rozumowania przyjętego przez organ. A przecież - jak słusznie zauważa skarżąca - określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zarzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinnego skarżąca nie może w ciągu roku zrzucić więcej ścieków niż 6245 m3, co podzielone na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund daje 0,00019803. Rację ma zatem skarżąca, że to właśnie wielkość 0,00019803 jest "maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażona w m3/s", o której mowa w art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Dalej wskazać należy, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych Na taki właśnie charakter opłat wskazuje też art. 300 ust. 1 ustawy prawo wodne, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom [...], właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Dział III ordynacji podatkowej zatytułowany jest "Zobowiązania podatkowe". Natomiast zgodnie z art. 301 tej ustawy, opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7a ust. 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr [...] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu". Wskazać przy tym ponownie należy, że organ w swojej decyzji nie wskazał w ogóle żadnej wykładni spornego przepisu, ale (najprawdopodobniej) po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości. Z tego względu nie jest możliwe polemika z wynikami wykładni, która w zaskarżonej decyzji nie została dokonana. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zarzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zarzut godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018 r., to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy, zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość odprowadzonych do wód ścieków, którego może dokonać skarżąca. Zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest osiemnaście razy wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego (odpowiednio: [...] zł i [...] zł). Wszystko to doprowadziło Sąd do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez brak dokonania jakiejkolwiek interpretacji spornego wszak i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 kpa albowiem uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja został uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.