III OSK 781/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 699/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 699/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: a) przepisu art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że skarżący naliczył stronie postępowania opłatę stałą za retencjonowanie wód, która to usługa wodna nie podlega opłacie. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że opłatę pobiera się za pobór wód powierzchniowych, a nie za usługę stanowiącą cel takiego poboru. Cel poboru wód może w przypadkach określonych w przepisie art. 270 ust. 2 stanowić przesłankę do zwolnienia poboru wód z opłaty stałej. b) przepisu art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że przy wyliczeniu opłaty stałej z tytułu poboru wód powierzchniowych, na podstawie decyzji pozwolenia wodnoprawnego, w którym określono limity korzystania z wód w innych jednostkach niż przewidziane obecnie do wyliczenia opłaty, należy kierować się innym niż godzinowy poborem wód powierzchniowych, a przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że obliczenia opłaty stałej z tytułu poboru wód powierzchniowych dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody powierzchniowej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób przedwczesny, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. W ocenie organu do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu I instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto Dyrektor wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że skarżący może korzystać z usługi wodnej poboru wody powierzchniowej z potoku bez nazwy do napełniania zbiorników w miejscowości [...] gm. [...] oraz że pobór wód następuje w celu retencjonowania wody. Wskazał, iż cel na jaki wydane zostało pozwolenie wodnoprawne może mieć znaczenie dla naliczenia opłaty stałej w tym sensie, że zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego istnieje zamknięty katalog zwolnień od opłaty stałej za pobór wód przeznaczonych na cele wskazane w ustawie. Zdaniem organu wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Organ określając wysokość opłaty stałej ma obowiązek porównania celu wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym z celami podlegającymi zwolnieniu, a jeżeli cele te nie są tożsame naliczyć opłatę. Zauważył, iż celem poboru wody powierzchniowej jest retencjonowanie wody, a zatem nie jest to cel, który uzasadniałby zwolnienie od opłaty stałej. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma konieczności czynienia w uzasadnieniu decyzji dalszych wywodów poza stwierdzeniem, ze cel wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym nie jest ujęty w katalogu, mocą którego następuje zwolnienie od opłaty stałej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, gramatyczna wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego nie pozostawia organowi orzekającemu o wysokości opłaty pola do interpretacji, ale nakazuje przyjąć do wyliczenia opłaty stałej maksymalną ilości wody powierzchniowej wyrażoną w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia. Oznacza to, że przy wskazaniu w pozwoleniu wodnoprawnym poboru w innych jednostkach niż m3/s, organ orzekający ma obowiązek dokonać przeliczenia wszystkich jednostek, występujących w pozwoleniu na m3/s, a następnie wybrać do naliczenia opłaty wielkość największą, czyli maksymalną w rozumieniu omawianego przepis. Dalej organ wywodził, iż z ustaleniem w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód powierzchniowych możliwych do pobrania w dowolnym momencie wiąże się konieczność rezerwacji zasobów wód, w takiej Ilości, która umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego ich pobór w dowolnym momencie jak i w maksymalnym rozmiarze. W jego ocenie wprowadzona opłata stała za pobór wód stanowi skutek finansowy za tą rezerwację, która umożliwia korzystanie z zasobów wód w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód w celu Ich racjonalnego wykorzystywania. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, to opłata zmienna za pobór wód zależna jest od rzeczywistej ilości wód pobranych, co wprost wynika z art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 Prawa wodnego. Podkreślił, iż w pozwoleniach wodnoprawnych udzielanych na podstawie Prawa wodnego nie ustala się maksymalnej, lecz dopuszczalną ilość pobieranej wody na rok, co potwierdza związanie tej wartości z rzeczywistym poborem wód. Jej przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, która stanowi 10 - krotność wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 280 pkt 2 lit. a w zw. z art. 282 ust. 1 Prawa wodnego). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z [...] grudnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (użytkownik) płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie między innymi w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W pierwszej kolejności oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, którego to naruszenia organ upatruje w przyjęciu przez Sąd, iż opłatę pobiera się za usługę stanowiącą cel takiego poboru, a nie za pobór wód powierzchniowych, wskazać należy, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei w art. 35 ust. 3 tej ustawy wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z przepisu tego wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych stanowią odrębne usługi wodne. Należy przy tym zauważyć, że retencjonowanie wód wiąże się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku, bowiem retencja wody polega na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek jej zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, iż w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ustawodawca wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody - zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Tym samym pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do tych celów nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją ust. 3 pkt 2 art. 35 omawianej ustawy. Stosownie do treści art. 268 ust. 1 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne ponosi się za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Zgodnie z art. 269 ust. 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na przyjęcie, iż brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1, w tym opłaty stałej, za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, bowiem nie została ona wymieniona w żadnym z powołanych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat, zwłaszcza że odrębnie uregulowano omawiane usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonych w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] uzyskało pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód w zakresie: 1. wykonania trzech zbiorników retencyjnych kaskadowych zlokalizowanych na działce ewid. [...] obręb [...], gm. [...]; 2. wykonanie ujęcia wody w km [...] potoku bez nazwy (brzeg lewy) zlokalizowanego na działce ewid. [...] obręb [...], gm. [...] wraz z doprowadzalnikiem; 3. wykonanie bystrza w km [...] potoku bez nazwy zlokalizowanego na działce ewid. [...] obręb [...], gm. [...]; 4. wykonanie przelewu [...] (pomiędzy zbiornikami [...] i [...]); 5. wykonanie przelewu [...] (pomiędzy zbiornikiem [...] i [...]); 6. wykonanie odprowadzalnika wraz z wylotem w km [...] potoku bez nazwy zlokalizowanego na działce ewid. [...] obręb [...], gm. [...] oraz ubezpieczeniem dna i skarp potoku w jego obrębie, tj. w km [...]- [...]; 7. wykonanie bystrza na odprowadzalniku; 8. retencjonowanie wody w zbiornikach; 9. pobór wody do napełnienia zbiorników i podtrzymania zalewu z potoku bez nazwy. Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego były już sprawy dotyczące omawianego zagadnienia. Skład rozpoznającący niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony m.in. wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3602/19, iż dokonując wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego należy uwzględnić również wspomnianą na wstępie zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ustanowioną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z art. 16 pkt 24 Prawa wodnego, przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód. Z kolei art. 16 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez koszty zasobowe rozumie się wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące. Zasadne jest wyrażone w powołanym wyroku stanowisko, iż pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, a wręcz przeciwnie – zmniejsza ryzyko ich powstania. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym, w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia wręcz prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy, czy pożaru (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3752/19; 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3533/19, 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3974/21). Za nieuzasadniony uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie wskazywano już, że omawiany przepis jest nieprecyzyjny, zwłaszcza uwzględniając brzmienie art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Zwracano również uwagę, iż wskaźnik maksymalnej ilości wody powierzchniowej powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. W konsekwencji słusznie zauważył, Sąd I instancji, iż wykładnia tego przepisu dokonana przez organ, w myśl której przyjmuje się największy możliwy wskaźnik ilości pobieranych wód, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu. Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ocenić kwestię zasadności obciążenia Nadleśnictwa obowiązkiem ponoszenia opłaty i przeprowadzić w tym względzie postępowanie wyjaśniające uwzględniając wykładnie przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie zaś z wyżej poczynionymi wywodami określone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne ilości poboru wód, będą miały znaczenie dla wskazania ewentualnej poprawnej wysokości opłaty stałej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.