II OSK 781/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kamieniec Ząbkowicki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/20 w sprawie ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w punkcie 2; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Kamieniec Ząbkowicki kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/20 oddalił skargę Gminy Kamieniec Ząbkowicki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 listopada 2019 r., nr 1435/2019, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nałożył na Gminę Kamieniec Ząbkowicki obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej, usytuowanego na działce nr [...], [...], obr. [...], nad linią kolejową nr [...], szlak P. - K. w km [...], poprzez: 1. naprawę ustroju nośnego płyty pomostu przez uzupełnienie ubytków betonu oraz usunięcie korozji stalowych belek i zacieków; 2. naprawę ścian przyczółków i podpór przez uzupełnienie ubytków betonu, usunięcie zacieków; 3. naprawę belek podporęczowych przez usunięcie spękań i uzupełnienie ubytków betonu; 4. naprawę oraz zabezpieczenie antykorozyjne stalowej konstrukcji balustrad; 5. naprawę nawierzchni drogowej na wiadukcie i na dojazdach; 6. zapewnienie skutecznego odwodnienia powierzchniowego wiaduktu; 7. uporządkowanie i oczyszczenie terenu poprzez usunięcie drzew i krzaków na wiadukcie, skarpach i na dojazdach do wiaduktu; 8. naprawę osuniętych skarp. Organ zakazał również użytkowania wiaduktu do czasu usunięcia nieprawidłowości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Kamieniec Ząbkowicki, podnosząc, że kompleksowa przebudowa wiaduktu będzie wymagała także konserwacji dolnej części wiaduktu, co nie należy do obowiązków zarządcy drogi, organ I instancji dopuścił się w tym zakresie naruszenia art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2020 r. uchylił ww. decyzję w części określającej obowiązek uprzedniego uzgodnienia wykonania robót z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i w tej części umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne (pkt 1). W pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy (pkt 2). W uzasadnieniu wskazano, że na wcześniejszym etapie postępowania zostało przesądzone i zaaprobowane przez sąd administracyjny, że podmiotem zobowiązanym do utrzymania obiektu w należytym stanie jest Gmina Kamieniec Ząbkowicki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie punktu 2. Podniosła zarzuty naruszenia art. 62 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że jest zarządcą wiaduktu i może być adresatem decyzji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie, a także art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem organy słusznie uznały, że podmiotem zobowiązanym powinna być skarżąca gmina jako zarządca dróg o dostępie publicznym, które są połączone rzeczonym wiaduktem. Sąd powołał się na stanowisko zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającej na Gminę obowiązek przeprowadzenia kontroli spornego wiaduktu oraz przedłożenia ekspertyzy jego stanu technicznego. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2430/18. Uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone, tym niemniej, Sąd oddalając skargę, uznał za trafne stanowisko organu co do ustalenia adresata nałożonych obowiązków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji droga wewnętrzna, w ciągu której leży wiadukt, pozostaje w zarządzie gminy, z czym wiąże się obowiązek jego utrzymania. Nie zmienia nic w tej kwestii art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Skargę kasacyjną wniosła Gmina Kamieniec Ząbkowicki, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w szczególności: - brak właściwego (zgodnego z istniejącym stanem faktycznym) ustalenia przedmiotu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że wiadukt drogowy znajduje się w ciągu gminnej drogi wewnętrznej transportu rolnego, - brak wystąpienia do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o udzielenie informacji, czy wiadukt został wpisany bądź podlega obowiązkowi wpisu do rejestru prowadzonego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 stycznia 2016 r. w sprawie krajowego rejestru infrastruktury kolejowej, jako element - część składowa infrastruktury kolejowej, - błędne przyjęcie, że skarżąca gmina posiada tytuł prawny do działki nr 404, podczas gdy stan prawny jest odmienny, tj. tytuł prawny do tej działki posiada zarządca infrastruktury kolejowej; Sąd pierwszej instancji nie poczynił zatem w przedmiotowej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych; b) art. 62 "pkt 1 i 2" w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca gmina jest zarządcą wiaduktu drogowego stanowiącego obiekt inżynierski związany z linią kolejową, a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i może być adresatem decyzji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej również jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela terenu. Wyjątek od tej zasady ogólnej został przewidziany w sytuacji skrzyżowania dróg z liniami kolejowymi. W myśl art. 28 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei (ust. 1). Do zarządu kolei należy również: 1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, 2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi, 3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów (ust. 2). Zastosowanie cytowanego przepisu nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, ma on więc również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów leżących w ciągu tych dróg. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym sporny wiadukt jest położony w ciągu drogi wewnętrznej. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tej drogi – stosownie do art. 8 ust 2 ustawy o drogach publicznych - jest Gmina Kamieniec Ząbkowicki, bowiem teren, na którym droga jest położona (działki nr [...] i [...]) należą do Gminy. Nie zmienia tego okoliczność, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...], na której stoi wiadukt, jest PKP S.A. Droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich np. wiadukty, gdyż stanowi to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich, przeznaczonym do prowadzenia drogi. Ponadto zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być PKP S.A., gdyż to wykracza poza zakres zadań tego podmiotu określony w ustawie z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linią kolejową nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi (por. wyrok NSA z 22 listopada 2011 r., II OSK 1285/12). Powyższy pogląd jest zbieżny z zakresem obowiązków należących do zarządcy kolei wynikających z przywołanego wyżej art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do tego, że nie ma znaczenia dla ustalenia adresata obowiązku usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego spornego wiaduktu drogowego treść art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Czym innym jest bowiem obowiązek konserwacji górnej części wiaduktu związanej z drogą, a czym innym dolnej części wiaduktu znajdującej się nad skrajnią kolejową. Zaskarżoną w sprawie decyzją nałożono zaś na Gminę obowiązki dotyczące zarówno usunięcia nieprawidłowości górnej części wiaduktu (np. balustrad), jak i jego dolnej części, tj. co do podpór czy przyczółków. Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który wszystkie obowiązki nałożył na Gminę, pomijając treść art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu naruszenia tego przepisu podniesionego w odwołaniu przez Gminę. Zwrócić tu należy uwagę na treść znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej, w której, w części zatytułowanej: "Podpory wiaduktu - betonowe filary i przyczółki", wskazano, że: "W obecnej chwili największymi uszkodzeniami przyczółków, ujawnionymi podczas oględzin, są wapienne przecieki i wykwity, które pojawiają się w miejscu przerw technologicznych. (...) Kolejnym uszkodzeniem, jednak wykonanym celowo, jest podkucie obu filarów od strony torów w celu zapewnienia wymaganej skrajni. (...) W przypadku ponownego otwarcia dla ruchu wspomniane podkucie musi być uwzględnione w sprawdzeniu nośności i stateczności korpusu podpory. Ze względu na znaczne pochylenie skarp przekopu kolejowego, pod skrajnymi przęsłami bezpośrednio pod obiektem, nastąpiło częściowe osunięcie się gruntu, w wyniku którego odsłonięte zostały górne fragmenty fundamentów. (...) w/w uszkodzenie nie stanowi obecnie wielkiego zagrożenia, ale musi być w przyszłości naprawione w celu zapewnienia długotrwałej i bezpiecznej eksploatacji całej przeprawy. W celu naprawy w/w uszkodzeń należy oczyścić podpory, usunąć luźno związane wierzchnie warstwy betonu oraz wykonać żelbetowe płaszcze (...), s. 14. Dalej podano, że w trybie pilnym należy wykonać prace związane z zapewnieniem bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego pod obiektem, a obejmujące usunięcie spękanej i skorodowanej oraz luźno przylegającej otuliny betonowej na bokach i spodzie środkowego przęsła (s. 15). Wobec powyższego nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym to na gminie, a nie na zarządzie kolei, spoczywa obowiązek konserwacji wiaduktu obejmujący również takie jego części, jak podpory, w tym fundamenty, filary, przyczółki czy spód środkowego przęsła. Część elementów wymagających konserwacji nie jest związana z drogą, znajduje się w dolnej części wiaduktu, a ich naprawa ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Odnosząc się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2430/18 oddalającego skargę Gminy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającą na nią obowiązek przeprowadzenia kontroli spornego wiaduktu oraz przedłożenia ekspertyzy jego stanu technicznego, wskazać należy, że sprawa dotyczyła wskazania adresata obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przeprowadzenia kontroli obiektu i przedłożenia ekspertyzy technicznej, a nie dokonania jego konserwacji, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Czym innym jest przeprowadzenie kontroli obiektu, a czym innym wykonanie niezbędnych robót w celu jego konserwacji. W tym stanie rzeczy uznać należy za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w powyższych rozważaniach, a także art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Sąd, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien ustalić w sposób jednoznaczny, które obowiązki wymienione w pkt 1-8 decyzji z [...] listopada 2019 r. dotyczą konserwacji elementów znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym, których adresatem nie powinna być Gmina, a zarządca kolei. Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.