VII SA/Wa 2365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku G. J. (dalej również jako Strona lub Skarżąca) z dnia 23 marca 2009 r. (2 kwietnia 2009 r. - data wpływu), odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. R. (Inwestor), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku usługowego oraz trzech szamb szczelnych na terenie działki nr ew. [...] we wsi K., gmina J. Wnioskodawczyni domagała się uznania jej za stronę przedmiotowego postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. zawiesił z urzędu postępowanie nieważnościowe do czasu zakończenia postępowania wznowionego przez Starostę [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., w sprawie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2008 r. Zawieszone postępowanie zostało następnie podjęte postanowieniem Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., po wydaniu przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji budowlanej. Następnie Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania G. J., decyzją z dnia [...] maja 2010 r., uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda uznał G. J. za stronę przedmiotowego postępowania. Stwierdził, że ponowna analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że usytuowanie oraz rozmiary planowanego obiektu ograniczają możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...], w zakresie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Ograniczenie to wystąpić może przy ewentualnej budowie nowych obiektów z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi, przy konieczności spełnienia wymogu określonego w § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczących oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i skutkować może koniecznością odsunięcia projektowanego obiektu na odległość większą niż 4 metry, dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 23 ww. rozporządzenia potwierdza również oddziaływanie planowanej inwestycji na teren działki Skarżącej, gdyż odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią. Skutkuje to koniecznością odsunięcia ewentualnej zabudowy na działce nr [...] na odległość 4 m od granicy (dotyczy to również ściany bez otworów okiennych i drzwiowych). W świetle § 36 ust 3 rozporządzenia dotyczącego pokryw i wylotów wentylacyjnych (w projekcie jest 2x10 m3) odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 powinny wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń wymienionych w ust. 1 pkt 1 - 30 m, 2) od granicy działki sąsiedniej - 7,5 m. Usytuowanie projektowanych zbiorników może mieć wpływ na zagospodarowanie działki sąsiedniej nr ew. [...]. G. J. jako właścicielka tej działki znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jest stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Przesłanka braku udziału strony w postępowaniu była już rozpatrywana w trybie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienie polegające na braku udziału strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie jest natomiast przyczyną do stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W decyzji Starosty [...] podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. P.b.) oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem organu nadzorczego, decyzja Starosty [...], nie narusza jednak w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b. Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana, gdyż dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2007 roku, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. w granicach administracyjnych, Gmina J., z wyłączeniem terenów objętych granicami miejscowych planów: uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2000 r., uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2001 r., uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...] - dalej jako plan miejscowy wsi J.). Projekt budowlany spełnia warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25 poz. 133). Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MNU to: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, należy przez to rozumieć utrzymanie istniejącej lub realizację nowej zabudowy: - mieszkaniowej jednorodzinnej w interpretacji zgodnie z przepisami szczególnymi, z niezbędnymi do jej funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami (w tym technicznymi, gospodarczymi), budynkami gospodarczymi, garażami, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią i infrastrukturą techniczną) oraz utrzymanie istniejących lub realizację nowych budowli i budynków, - usługowej dla usług świadczonych bezpośrednio na rzecz ludzi oraz inne usługi o podobnym charakterze z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami (w tym technicznymi, gospodarczymi), budynkami gospodarczymi, garażami, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią i infrastrukturą techniczną). Z dokumentacji technicznej oraz wyjaśnień złożonych przez projektanta i inwestora, zawartych w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r., wynikało, że zatwierdzony projekt dotyczy usług świadczonych bezpośrednio na rzecz ludzi. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego użyto sformułowania "oraz inne usługi" nie precyzując, o jakie usługi chodzi. Usługi dotyczące klimatyzacji i wentylacji są usługami świadczonymi bezpośrednio na rzecz ludzi. Budynek usługowy, w którym będą przebywać ludzie, posiada wentylację nie wpływającą destrukcyjnie na otoczenie, nie emituje ponadnormatywnych zanieczyszczeń do otoczenia i nie musi posiadać żadnych urządzeń redukujących zanieczyszczenia (tak pismo - oświadczenie projektanta z dnia 16 lutego 2012 r.). Projekt budowlany jest kompletny, zawiera wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Wykonała go osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., została wydana po spełnieniu przez Inwestora warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Ponadto kwestionowana decyzja ta nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie stwierdził trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, ani zmiany stosunków wodnych, mających związek z działką Skarżącej. Projektowane "oczko wodne" jest zbiornikiem wody deszczowej. Poziom powierzchni utwardzonych i poziom zbiornika wody deszczowej znajdują się poniżej poziomu działki G. J. Rzędne terenu na działce nr ew. [...] to 110,5 m n.p.m, a rzędne terenu działki [...] to 110,8 m n.p.m. Projektowane oczko wodne (i cała projektowana inwestycja) nie ma wpływu na gospodarkę wodną działki nr ew. [...]. Naturalny spływ wód opadowych z przyczyn zależnych od ukształtowania terenu odbywać się będzie w kierunku przeciwnym do działki wnioskodawczyni. Nie ma podstaw do twierdzenia, że hałas i drgania, powstałe w projektowanym pomieszczeniu montażowym, będą odczuwalne w istniejącym budynku mieszkalnym należącym do Skarżącej, gdyż odległość ww. budynków wynosi ponad 50 m. Również zarzut dotyczący oddziaływania "drenu rozsączającego" na działkę sąsiednią został oceniony za bezzasadny. Projekt nie przewiduje budowy przydomowej oczyszczalni z drenem rozsączającym, a jedynie dwa szamba szczelne o pojemności 2x10m3. Ich lokalizacja w odległości 22 m od granicy pozwala uznać, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania, jednak jest zgodna z § 36 warunków technicznych. Za dopuszczalne uznano uzupełnienia dokumentacji projektowej, dokonywane przez projektanta, przed wydaniem pozwolenia na budowę, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W badanej sprawie nie został naruszony przepis § 273 ust. 3 warunków technicznych, gdyż istniejący budynek mieszkalny Skarżącej znajduje się ok. 30 m od granicy z działką inwestycyjną. Za bezzasadny uznano również zarzut nieprzestrzegania zasad ochrony środowiska poprzez wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zmianę stosunków wodnych. II. G. J. wywiodła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Po jego rozpatrzeniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni nie jest stroną wskazanego postępowania, co skutkowało powyższym rozstrzygnięciem. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/12, po rozpoznaniu skargi G. J., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. - skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1992/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. J. od wskazanego wyżej wyroku tutejszego Sądu, uchylił to orzeczenie oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. IV. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku ze wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymioty strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. V. Wskazana decyzja GINB z dnia [...] lipca 2015 r., stała się przedmiotem kolejnej Skargi wywiedzionej przez G. J. W następstwie jej rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/15 uchylił tę decyzję GINB. W uzasadnieniu, nawiązując do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Sąd wskazał, iż organ analizujący wniosek właściciela sąsiedniej, względem inwestycyjnej, nieruchomości o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę, spowoduje powstanie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1992/13 Sąd powtórzył, że jeżeli w związku z realizacją inwestycji wykonywane będą prace skutkujące zalewaniem wodami opadowymi sąsiedniej nieruchomości, to właściciel tej nieruchomości będzie stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z realizacją inwestycji nastąpi bowiem ograniczenie możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Chcąc zabudować tę nieruchomość jej właściciel będzie bowiem zobowiązany tak usytuować planowany do zrealizowania obiekt, by nie był narażony na zalewanie wodami opadowymi. Ograniczenie w możliwości zagospodarowania wynikać będzie zatem z przepisu prawa, jakim jest § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym Sąd uznał, że GINB wadliwie przyjął, że z projektu budowlanego nie wynika aby swoim zakresem obejmował on jakiekolwiek podwyższenie terenu działki nr [...], które mogłoby powodować zmianę istniejącego przedtem nachylenia terenu. Jak zwrócił uwagę NSA, na stronie 4 projektu budowlanego tom III - Projekt konstrukcyjno-budowlany budynku usługowego znajduje się następujący zapis: "Rzędne powierzchni terenu na którym posadowiony jest obiekt wahają się w granicach od 110,50 m do ok. 109,5 m. Posadowienie fundamentów przyjęto na jednakowym poziomie, a więc różnice w wysokościach należy uzupełnić wykonując nasypy budowlane z mechanicznym ich zagęszczeniem do wysokości wskaźnika zagęszczenia Is=0,97. Poziom terenu przylegającego do obiektu powinien być równy górnej rzędnej konstrukcji +/- 0,000=110,50 m n.p.m.". Mając to na uwadze Sąd wskazał, iż GINB dokonał nieprawidłowej analizy projektu budowlanego co do przewidzianego zakresu robót budowlanych, gdyż z projektu zagospodarowania działki wynika, iż poziom podłogi w hali oznaczony, jako +/- 0,000 odpowiada poziomowi 110,5 m n.p.m., co oznacza podniesienie poziomu o 0,5 m w stosunku do poziomu pierwotnego, który wynosił 110 m n.p.m. Skarżąca wielokrotnie, w sposób szczegółowy i w powiązaniu z przepisami techniczno-budowlanymi wykazywała, że sposób zagospodarowania terenu na działce inwestora powodować będzie naruszenia jej interesu prawnego. Dowodziła, że potencjalnie może dojść do naruszenia konkretnych normy prawa materialnego, które miałyby nastąpić w związku z realizacją ww. inwestycji, a to rodzi już interes prawny po jej stronie. Sąd zwrócił uwagę, iż w planie zagospodarowania działki inwestycyjnej oznaczono warstwice: 110,5, 110 i 109,5 m wskazujące, że naturalny spadek terenu następował w kierunku północno-wschodnim. Stan ten odzwierciedlał ukształtowanie działki przed wydaniem pozwolenia na budowę, a jednocześnie projekt przewidywał wykonanie na działce nr [...] nasypów, co skutkowało podniesieniem poziomu terenu. Wprawdzie na planie zagospodarowania działki nie pokazano nasypów budowlanych (z mechanicznym zagęszczeniem do wskaźnika Is=097), ani też poziomu nowego terenu przylegającego do obiektu (o rzędnej konstrukcji +/- 0,000 = 110,50 m n.p.m), ale nasypy budowlane i poziom nowego terenu przylegającego do obiektu zostały pokazane w innej części projektu budowlanego (odpowiednie rysunki wskazane w skardze). Ponadto, § 36 ust 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczy pokryw i wylotów wentylacyjnych ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o określonej pojemności (w projekcie 2 x 10 m3) wskazuje ich możliwe usytuowanie (odległość). Położenie tych zbiorników na działce inwestycyjnej może zatem mieć wpływ na zagospodarowanie działki Skarżącej. W ocenie Sądu nie wszystkie obszerne twierdzenia Skarżącej potwierdziły tezę o możliwym negatywnym oddziaływaniu na jej nieruchomość, np. co do ruchu samochodowego, przekroczenia norm hałasu bądź drgań, naruszenia norm ochrony środowiska, to jednak wystarczające z punktu widzenia obszaru oddziaływania jest zaprojektowane podwyższenie działki nr [...], które może powodować zmianę nachylenia terenu, w kierunku działki Skarżącej i ewentualne jej zalewanie. Sąd przesądził zatem definitywnie, iż Skarżącej przysługuje status strony postępowania. VI. Ponownie rozpoznając sprawę, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym trzeciego szamba szczelnego i w tej części stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...]. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporna inwestycja obejmuje realizację dwóch szamb szczelnych o pojemności do 10 m3 (str. 21 projektu), podczas gdy decyzja Starosty [...] zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę trzech szamb szczelnych na działce nr [...], we wsi K., gmina J. W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja ta w części dotyczącej jednego szamba szczelnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 P.b. Uzasadniając decyzję w pozostałym zakresie (utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Wojewody) organ wskazał, iż inwestycja na działce nr ewid. [...] położone jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolami 1 MNu oraz 28 KDD. Zgodnie z treścią § 11.1 ust. 2 lit. a i b planu, teren o symbolu 1MNu przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, ponadto zasady i warunki zagospodarowania przewidują realizację zabudowy gospodarczej, garażowej jako samodzielnych obiektów oraz dopuszczalne jest funkcjonowanie usług w bryle budynków mieszkalnych lub jako wolnostojące budynki usługowe w ramach zabudowy mieszkaniowej. W myśl § 6.1 ust. 10 miejscowego planu, tereny o symbolu KDD stanowią tereny dróg publicznych dojazdowych. Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 lit. c), przez zabudowę usługową rozumie się zabudowę dla usług świadczonych bezpośrednio na rzecz ludzi oraz inne usługi o podobnym charakterze z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami. W ocenie GINB, mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów, sporne przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku usługowego przeznaczonego na potrzeby działalności gospodarczej, tj. sprzedaż elektronarzędzi oraz montaż kanałów i oprzyrządowania do instalacji wentylacji i klimatyzacji oraz szamb szczelnych, nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. W szczególności należy wskazać, że projektowany budynek usługowy przeznaczony na potrzeby wskazanej powyżej działalności gospodarczej wpisuje się w "inne usługi o podobnym charakterze" do usług świadczonych na rzecz ludzi. Należy przy tym wskazać, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w § 5 ust. 2 pkt c, tiret 2 zawierają przykładowy katalog działalności usługowej świadczonej na rzecz ludzi, katalog ten ma charakter otwarty. Zdaniem GINB działalność polegająca na montażu kanałów i oprzyrządowania do instalacji wentylacji i klimatyzacji oraz sprzedaży elektronarzędzi zalicza się do szeroko pojętych usług świadczonych na rzecz ludzi. Także rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń planu miejscowego. Nie naruszono wymogu co do: ▪ nieprzekraczalnej linii zabudowy, ▪ powierzchni zabudowy (wymagana - maksymalnie 25%; projektowana -19,97%), ▪ powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimum 60%; projektowana -61,31%), ▪ wysokości zabudowy: budynku mieszkalnego (wymagana - maksymalnie 10 m w kalenicy dachu od poziomu terenu; projektowana - 8,66 m w kalenicy dachu), ▪ kształtu dachu i kąta nachylenia dachu budynku mieszkalnego (wymagany - dach dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci 15°-45°; projektowany - dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 45°), ▪ wysokości budynku usługowego (wymagana - maksymalnie 6 m, w kalenicy dachu; projektowana - 6 m w kalenicy dachu), ▪ kształtu i kąta nachylenia dachu budynku usługowego (wymagany - dach dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci 15°-45°; projektowany - dach dwuspadowy o nachyleniu połaci dachu 15°). Zgodnie z § 8 ust. 6 lit. b planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług o symbolu 1MNu obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w sprawie B.-R. z doliną środkowej R. Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...] - dalej jako rozporządzenie Wojewody [...]). Decyzja Starosty nie narusza rażąco, zdaniem GINB, ww. aktu prawa miejscowego. W szczególności, wbrew twierdzeniom Skarżącej, decyzja organu stopnia podstawowego nie narusza rażąco § 3.1 pkt 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że na ww. obszarze chronionym wprowadza się zakaz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu." Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu". Powyższy zapis wprowadza zakaz o dużym stopniu ogólności, co wiąże się z koniecznością dokonywania jego interpretacji. Dokonując wykładni tego pojęcia należy zatem uwzględnić dwa przedmioty ochrony prawnej. Jednym jest ochrona przyrody na terenie chronionego obszaru. Drugim jest ochrona praw właścicielskich osób posiadających nieruchomości położone w ww. obszarze celem umożliwienia tym osobom wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności. Prace budowlane ze swej istoty pociągają za sobą różnego rodzaju ingerencję w rzeźbę terenu. Uwzględniając wyżej przedstawione przedmioty ochrony prawnej, należy uznać, że wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że rozporządzenie ustanawia faktycznie zakaz zabudowy obszaru. W ocenie GINB, zakaz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie może być zatem utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego na działce inwestycyjnej. Z projektu budowlanego wynika, że rzędne powierzchni terenu, na którym zaprojektowano sporną inwestycję wynoszą od 110,5 m do 109,5 m (str. 21 projektu). W projekcie budowlanym wskazano, że "poziom terenu przylegającego do projektowanego obiektu powinien być równy górnej rzędnej konstrukcji posadzki +0,000=110,50 m n.p.m." (tom III projektu str. 4). W ramach spornej inwestycji przewidziano m.in. wyrównanie poziomu terenu wokół projektowanego budynku usługowego do poziomu 110,5 m oraz wykopanie fundamentów o głębokości 1,0 m pod budynkiem usługowym (tom III projektu, rys. nr K_03 Przekrój A-A; rys. nr K_04 Przekrój B-B). Projekt przewiduje podniesienie poziomu terenu przylegającego do projektowanego budynku mieszkalnego do poziomu 110,30 m (tom I projektu, str. 21). Zakres opisanych powyżej, planowanych robót budowlanych nie pozwala na przyjęcie, że w wyniku ich realizacji może dojść do "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu". Decyzja Starosty nie narusza zatem w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ani § 3.1 pkt 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Również odległości obiektów budowlanych są zgodne z prawem. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że elewacja północna spornego budynku mieszkalnego została zaprojektowana w odległości co najmniej 9,80 m od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja wschodnia w odległości 11 m od granicy z działką nr ewid. [...] zaś elewacja południowa w odległości ok. 23 m od granicy działki nr ewid. [...]. Ponadto projektowany budynek usługowy został zaplanowany w odległości ok. 10 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Stosownie do treści § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Analiza projektu budowlanego wykazała, że na działce inwestycyjnej nr ewid. [...] zaprojektowano 6 miejsc postojowych w odległości ok. 9 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 6 m od granicy działki ewid. [...]. Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała również, że projektowane śmietniki znajdują się w odległości ok. 6,5 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości około 4,5 m od granicy działki nr ewid. [...], co jest zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że w ramach spornej inwestycji przewidziano dwa szamba szczelne o pojemności do 10 m3 każde (tom 1, projektu str. 21, rysunki str. 25-27). Jedno z projektowanych szamb szczelnych zostało usytuowane w odległości ok. 23 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 16 m od granicy działki nr ewid. [...]. Natomiast drugie szambo szczelne (usytuowane w północno-zachodniej części działki) zaplanowano w odległości ok. 5m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 23 m od granicy działki nr ewid. [...]. Decyzja Starosty jest więc zgodna ze stosownymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W zakresie naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych GINB wskazał, iż o jego naruszeniu można mówić, jedynie w przypadku ustalenia celowego zamiaru inwestora dokonania zmiany naturalnego spływu wód opadowych, co nie zachodzi w analizowanym przypadku. Rozwiązania przyjęte w projekcie powinny zapewniać ochronę projektowanego obiektu przed zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z wyżej położonych terenów, przy czym nie może się to odbywać z naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono warstwice terenu na działce inwestycyjnej oraz działkach sąsiednich (wynoszą 110,5; 110; 109), brak natomiast naniesień, które wskazywałyby na zmianę rzędnych terenu na działce inwestycyjnej w stosunku do stanu istniejącego. Na projekcie zagospodarowania terenu brak jest również naniesień, który wskazywałyby, że w ramach spornej inwestycji przewidziano podniesienie rzędnych na działce inwestycyjnej na odcinku wzdłuż granicy z działką Skarżącej. Należy podkreślić, że z projektu budowlanego wynika, że tylko poziom terenu przylegającego do projektowanego budynku usługowego ma być równy 110,5 m n.p.m. (tom III projekt konstrukcyjno-budowlany budynku usługowego - str. 4). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wody opadowe będą odprowadzane za pomocą kanalizacji deszczowej do projektowanego oczka wodnego - zbiornika wody deszczowej. Ponadto, przy południowej elewacji budynku usługowego zaprojektowano zieleń niską. Kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań i dokonanych obliczeń ponosi projektant. Organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada zatem kompetencji do weryfikacji przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych służących odprowadzaniu wód opadowych. Rozwiązanie to projektant powinien przyjąć w formie i rodzaju odpowiednim do charakteru obiektu i wiedzy technicznej. Jeżeli rozwiązanie to okaże się nieskuteczne i powodujące szkodę na działkach sąsiednich istnieje podstawa do interwencji, brak jest jednak podstaw do negowania i weryfikowania przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym bardziej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem GINB sporna inwestycja nie narusza przepisów § 13, § 57, § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem organu decyzja nie narusza również § 8 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. Projekt zagospodarowania działki (część opisowa i część rysunkowa) oraz projekt architektoniczno-budowlany zawierają niezbędne elementy wymienione w § 8 i § 11 ww. rozporządzenia co prowadzi do stwierdzenia, że kontrolowania decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyjaśnił także, iż z projektu budowlanego, a w szczególności z części opisowej wynika jednoznacznie, że przedmiotem inwestycji jest "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego". Należy również wskazać, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektanta, z którego wynika iż projekt obejmuje: budynek usługowy, budynek mieszkalny jednorodzinny, dwa szamba szczelne (każde o pojemności 10 m3), zbiornik wody deszczowej pow. 30 m2. Budynek nie został zaprojektowany jako obiekt produkcyjny. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego ingerencji w opis techniczny projektu poprzez "zamalowanie białym korektorem w kilku miejscach projektu budowlanego (zarówno w opisie technicznym jak i na rysunkach) słowa "produkcja" GINB wskazał, że powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji Starosty G. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektanta, zgodnie z którym poprawki błędów pisarskich w projekcie budowlanym wykonywane były na zlecenie Inwestora. Zostały one wykonane przed zatwierdzeniem projektu. VII. Skargę na tę decyzję wywiodła G. J., zaskarżając wskazane rozstrzygnięcie GINB w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Decyzji GINB zarzucono przede wszystkim nieprawidłowe zastosowanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1992/13. W kwestii istniejących niezgodność w opisie projektu Skarżąca podniosła, iż na rysunku nr 1 "Rzut parteru" budynku usługowego widać, że największe pomieszczenie w tym budynku zostało podzielone na 2 części: - produkcyjną, o powierzchni 185,5 m2 - magazynową, o powierzchni 185,5 m2. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-produkcyjnego, a nie usługowego, co nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, gdyż jest to sprzeczne z planem miejscowym, który przewiduje na tym obszarze "MNU" tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. "Produkcja" to nie to samo co "usługi". Plan produkcji w tym miejscu nie dopuszcza. Skarżąca wskazała także na kwestię braku uzgodnień w z rzeczoznawcą. Na rysunku nr 1 pt. "Rzut parteru" widać, że rzeczoznawca uzgodnił projekt pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami: "1) doprowadzenia do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, oraz 2) projekt techniczny instalacji wentylacji mechanicznej uzgodnić w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych". W projekcie zagospodarowania działki nr [...] (str. 21) widać, że rzeczoznawca uzgodnił ten projekt pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem: "niezgodność w bud gosp. zgodnie z wypisem z m.p.z.p. tj. z wyłączeniem produkcji". W zgromadzonej dokumentacji nie można znaleźć informacji, czy zastrzeżenia rzeczoznawcy zostały uwzględnione. Czy projekt techniczny instalacji wentylacji mechanicznej został uzgodniony. Co więcej w zatwierdzonym przez Starostę projekcie budynku usługowego na rysunku nr 1 pt. "Rzut parteru" widać, że największe pomieszczenie w tym budynku zostało podzielone na 2 części: produkcyjną i magazynową. Skarżąca podniosła także niezgodność inwestycji z planem miejscowym. W jej ocenie projekt stoi w rażącej sprzeczności z § 5 pkt 2 lit. c) planu bowiem "montaż kanałów i oprzyrządowania do instalacji wentylacji i klimatyzacji to zupełnie coś innego niż usługi świadczone bezpośrednio dla ludzi (jak np. krawiectwo, fryzjerstwo, kaletnictwo itp.) oraz inne usługi o podobnym charakterze. Uwidocznienie w rzucie parteru pomieszczenia o nazwie "część produkcyjna o pow. 185,5 m2" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-produkcyjnego, co nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Nie jest w żadnym stopniu usługą świadczoną bezpośrednio dla ludzi i zarówno z wymagań przepisów BHP jak i z wymogów technologii wynika, że "montaż (produkcja) kanałów i oprzyrządowania do instalacji wentylacji i klimatyzacji odbywać się może tylko w specjalnych wydzielonych pomieszczeniach, bez udziału ludzi postronnych, przy udziale tylko i wyłącznie zatrudnionych w firmie, przeszkolonych, uprawnionych pracowników, a zatem nie jest to usługa świadczona bezpośrednio dla ludzi i nie jest ona w żadnym stopniu podobna do krawiectwa, fryzjerstwa czy kaletnictwa. Zgodnie z definicją określoną w § 5 pkt 2 planu, niedopuszczalnym jest rozszerzające interpretowanie miejscowego planu. W skardze podniesiono także, iż projekt przewiduje parking na 6 stanowisk dla klientów o pow. 69 m2 oraz drogi utwardzone o pow. 528 m2. W zatwierdzonym projekcie (ani na rysunkach ani w opisie technicznym) nie można odnaleźć żadnych urządzeń do oczyszczania ścieków deszczowych pochodzących z 6-cio stanowiskowego parkingu dla klientów i z "drogi utwardzonej". Nie ma żadnych separatorów itp. urządzeń. Nosi to znamiona rażącego naruszenia prawa. Na powierzchniach tych mogą się gromadzić zanieczyszczenia pochodzące od samochodów osobowych, ciężarowych obsługujących halę usługowo-magazynowo-produkcyjną, ropopochodne oraz solankowe i od związków metali ciężkich wwożonych na oponach samochodowych z szosy [...]. Zanieczyszczenia te mogą być spłukiwane z wodą opadową na teren działki nr [...] szczególnie, że powierzchnię "drogi utwardzonej" ukształtowano na nasypie ze spadkiem w kierunku działki [...]. Takie zjawisko występuje w praktyce już od kilku lat. Po każdych większych opadach deszczu wnioskodawczyni ma na części swojej nieruchomości strefę zalaną wodą i ściekami pochodzącymi z działki sąsiedniej. Skarżąca podniosła także, iż na projekcie zagospodarowania działki widać, że zaprojektowano 3 przewody oznaczone jako "kd - odprowadzenie wody deszczowej" do oczka wodnego (nr 9). Są to przewody odprowadzające wodę deszczową z rur spustowych (RS na rzucie parteru budynku) z dachu budynku usługowego. Tymczasem jest to rażące naruszenie prawa, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 14 Prawa wodnego - wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni w szczególności z (...) terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych (...) oraz dróg i parkingów - to ścieki. Nie wolno ich odprowadzać na grunty sąsiednie, ani wprowadzać do ziemi bez oczyszczenia art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) Prawa wodnego oraz w § 15 pkt 8 litera a) i c) planu. Ponadto, w projekcie brak jest oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia jej z działką, brak informacji o sposobie oczyszczania ścieków, brak informacji o dostępności dla osób niepełnosprawnych. Strona Skarżąca wskazała także, że w projekcie budowlanym przewidziano podwyższenie poziomu terenu, które powoduje zmianę istniejącego wcześniej jego naturalnego nachylenia. W związku z realizacją obiektu budowlanego (hali usługowej) będą wykonywane nasypy budowlane o wysokości do 0,50 m i roboty polegające na wyrównaniu poziomu gruntu do poziomu +0,5m powyżej poziomu terenu istniejącego wcześniej, co skutkuję skierowaniem wód opadowych (i ścieków) z działki inwestycyjnej na nieruchomość Skarżącej. Nastąpi zatem zalewanie wodami opadowymi oraz zanieczyszczenie gruntu i wód gruntowych. Na skutek usankcjonowanego projektem podniesienia terenu został zaburzony naturalny spływ wód opadowych (dotychczas przebiegający na północ, z działki nr ewid. [...] przez działkę nr [...] na działkę nr [...] i dalej do rowu). Inwestor przywożąc na teren działki setki ton ziemi samochodami ciężarowymi (przez kilka miesięcy 2009 r.) podniósł jej powierzchnię a przez to wytworzył na niej duży spadek terenu (na południe) przeciwny do naturalnego spadku i skierował wody opadowe na teren sąsiedniej nieruchomości (tj. działki nr [...]). Wszystko to zostało zrobione "zgodnie" z zatwierdzonym przez Starostę projektem budowlanym. W sposób rażący naruszono stosunki wodne oraz dokonano niedopuszczalnych zmian spływu wód. W wyniku tego dochodzi do podtopień i zalewania działki nr [...] wodą spływającą z działki nr [...]. Przez to sprzęt rolniczy grzęźnie podczas pracy i nie można tam wjeżdżać. W efekcie tego wnioskodawczyni musiała zaprzestać na części działki nr [...] (przylegającej do działki nr [...]) przeznaczenie z upraw rolnych (R) dotychczas tam prowadzonych a łąkę/pastwisko (Ł/Ps). Faktycznie została zmuszona do utworzenia na własnej działce strefy ograniczonego użytkowania. Podwyższenie terenu zatwierdzone projektem budowlanym spowodowało trwałe zniekształcenie terenu, chronione na tym terenie rozporządzeniem Wojewody [...]. Nadto, w zatwierdzonym projekcie w projekcie domu jednorodzinnego wskazano (str. 23), iż przewiduje się wysokość posadowienia budynku, poziom posadzki parteru, dostosowany do projektowanego poziomu przyległego (docelowo 45 cm nad projektowany poziom terenu). Z zapisu tego wynika zdaniem Skarżącej, że w projekcie tym przewiduje się "projektowany poziom terenu" a więc nie zamierza się zachowywać poziomu terenu istniejącego a więc także przewiduje się nasypy podobnie jak przy hali usługowo-magazynowo-produkcyjnej. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że poziom górnej rzędnej posadzki w budynku mieszkalnym ma wynosić +0,00 i odpowiada poziomowi 110,30 m n.p.m., co oznacza podniesienie poziomu terenu przyległego o 0,8 m w stosunku do poziomu pierwotnego, który wynosił 109,5 m n.p.m. w tym miejscu (110,3-109,5). Z powyższych zapisów jak i z zapisów na str. 4 projektu budowlanego (tom III) jak i z analizy faktycznej sytuacji jasno wynika, że w związku z realizacją budynku mieszkalnego na dz. [...] będą także wykonywane nasypy budowlane o wysokości do 0,8 m i roboty polegające na wyrównaniu poziomu gruntu, czyli będą wykonywane prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu oraz będą wykonywane zmiany stosunków wodnych, co nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, gdyż na tym terenie obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] zabraniające w § 3 pkt. 1 ppkt. 5 i 6 tego typu działalności. Organ błędnie zinterpretował również pojęcie prac ziemnych wskazane w przywołanym w decyzji GINB wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 952/08). Powołany wyrok odnosi się do warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w formie zabudowy zagrodowej i wykonaniem wykopów pod fundamenty dla budynku mieszkalnego. Tymczasem w tej sprawie chodzi o coś zupełnie innego o sprawę z zakresu pozwolenia na budowę dotyczącą budynku usługowego oraz wykonania nasypu budowlanego wokół budynku i wyrównanie poziomu gruntu a więc wykonywane prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu oraz będą dokonywane zmiany stosunków wodnych. Zdaniem Skarżącej, do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należy zaliczyć takie jak np. nasypy czy otwory ziemne. Natomiast wykonanie wykopów pod fundamenty nie powoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu. W efekcie wykonania decyzji budowlanej działka Skarżącej znajdzie się pół metra poniżej wierzchu nowego terenu na działce nr [...] a więc jest oczywistym i logicznym wniosek, że wykonywane prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu oraz że będzie to skutkowało dokonywaniem zmiany stosunków wodnych na działce nr [...], gdyż woda zawsze spływa i będzie spływała z góry na dół. W projekcie brak jest jakichkolwiek informacji o ukształtowaniu terenu i oznaczeń zmian w stosunku do stanu istniejącego, czy charakterystycznych rzędnych i przekrojów pionowych terenu, które są wymagane § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ws. projektu budowlanego. Na projekcie zagospodarowania terenu dz. nr [...] są tylko warstwice z mapy geodezyjnej pokazujące poziom terenu naturalnego (pierwotnego) czyli takiego jak był przed rozpoczęciem budowy budynku usługowego (110,5 110 i 109). Zupełnie brakuje ukształtowaniu terenu projektowanego, brakuje oznaczeń zmian w stosunku do stanu istniejące go, brakuje rzędnych i brakuje przekrojów pionowych terenu. Jest to rażące naruszenie prawa. Te brakujące na projekcie zagospodarowania terenu informacje tj. charakterystyczne rzędne istniejącego i projektowanego terenu oraz przekroje pionowe terenu są pokazane na rysunkach w projekcie budowlanym. W projekcie zagospodarowania terenu brakuje "sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków z parkingu i drogi utwardzonej lub brakuje wskazania charakterystycznych rzędnych np. rzędnych terenu projektowanego co jest obligatoryjnie wymagane w art. 34. ust. 3 pkt 1 P.b. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej winien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. VIII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IX. Skarga jest uzasadniona w zakresie w jakim wskazuje na rażące naruszenie prawa w kontekście charakteru budynku "usługowego" posadowionego na podstawie spornej decyzji budowlanej oraz zmiany stosunków wodnych, jaka wynikać będzie z zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W pozostałym zakresie skarga jest chybiona. Tytułem wstępu Sąd zauważa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana, bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji objętej kontrolą nadzwyczajną. Kontroluje się tu bowiem ważność wydanej decyzji ostatecznej z punktu widzenia wad o charakterze istotnym (kwalifikowanym). W niniejszej sprawie, decyzji Starosty G. zarzuca się rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru. X. W tak widzianym zakresie badania sprawy nieważności decyzji Sąd zauważa, iż na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi J. (zob. uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]). Na tym terenie obowiązuje również wspomniane w części historycznej uzasadnienia rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., przy czym na mocy § 8 pkt 6 lit. b) planu do obszaru, na którym znajduje się sporna inwestycja (oznaczonego jako 1 MNu) stosuje się przepisy wskazanego rozporządzenia Wojewody. W kontekście tego Sąd zwraca uwagę, iż oba przywołane akty wprowadzają znaczące ograniczenia w zakresie możliwości modyfikacji naturalnego ukształtowania terenu, zwłaszcza jeżeli chodzi o wywołane tym następstwa zmian w krajobrazie i zachwiania stosunków wodnych tam panujących, przez co wszelkie odstępstwa od ustanowionych w tych aktach zasad należy wykładać ściśle, z poszanowaniem potrzeby ochrony naturalnego ukształtowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody [...], na chronionym obszarze wprowadza się m.in. zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych a także dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Powyższe wymagania i zapisy należy zatem zestawić z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Starosty art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Otóż Starosta G., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien był sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, czego w ocenie Sądu nie uczynił. Zgodnie z obowiązującym w tamtym czasie § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu sporządzona na właściwej mapie powinna określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 wskazanego rozporządzenia część rysunkowa winna również określać układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Zestawiając powyższe ze znajdującym się w aktach sprawy projektem budowlanym, należy dojść do przekonania, iż zatwierdzając ten projekt i udzielając pozwolenia na budowę Starosta G. rażąco naruszył obowiązki wynikające w tym zakresie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazanymi wcześniej zapisami planu miejscowego oraz rozporządzenia Wojewody [...]. Nie może być jakichkolwiek wątpliwości, iż w projekcie budowlanym (tom III, str. 4) wskazano, iż rzędne powierzchni terenu na którym posadowiony jest obiekt wahają się w granicach od 110,50 m do ok. 109,5 m. Posadowienie fundamentów przyjęto zatem na jednakowym poziomie, a więc różnice w wysokościach należy uzupełnić wykonując nasypy budowlane z mechanicznym ich zagęszczeniem do wysokości wskaźnika zagęszczenia Is=0,97. Poziom terenu przylegającego do obiektu powinien być równy górnej rzędnej konstrukcji +/- 0,000=110,50 m n.p.m. Jednocześnie w projekcie zagospodarowania trenu (tom I, str. 21) nie wskazano, poza istniejącymi dotychczas warstwicami terenu (izohipsami), żadnych danych umożliwiających chociażby szczątkowe porównanie, w jaki sposób będzie wyglądał teren przyległy do budynku po wykonaniu nasypów, jak i cała działka w ogólności, w tym w jaki sposób odprowadzana będzie woda opadowa z tego terenu. O ile bowiem Sąd nie widzi rażącego naruszenia prawa w samym wyprowadzeniu fundamentów i posadzki budynku na poziom wyższym niż istniejący poziom terenu działki, celem zabezpieczenia budynku przed zalewaniem wodami z czym łączy się również potrzeba "obsypania" gruntem tak powstałych różnic w poziomach terenu wokół samego budynku (aby fundamenty nie pozostawały odkryte), o tyle całkowity brak nie tyle precyzyjnego co jakiegokolwiek wskazania na jakim obszarze (a ściślej na jakiej szerokości wokół budynków) miałoby to nastąpić uniemożliwiał i uniemożliwia obecnie weryfikację zgodności projektu z planem miejscowym i przepisami technicznymi (zwłaszcza zaś z § 29 warunków technicznych). Wbrew stanowisku organu, żadnego wyjaśnienia nie przynoszą zawarte w tomie III projektu rysunki nr K_03 Przekrój A-A i nr K_04 Przekrój B-B. Wskazują one jedynie na to, iż poziom terenu został zrównany z poziomem posadzki (110,5 m n.p.m.), nie określają natomiast na jakiej szerokości takie "podniesienie terenu" może nastąpić i w jakim kierunku ma przebiegać, tak aby możliwe było ocenienie, czy zakaz ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu jaki obowiązuje na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], a mający m.in. chronić przed zmianą spływu istniejącego przepływu wody, jest skutecznie przestrzegany. Taki zapis projektu, w ogóle nie zweryfikowany przez organ pod kątem zgodności z planem i przepisami technicznymi, otwiera zatem nieuzasadnioną możliwość dowolnego odwoływania się przez Inwestora jak i jakąkolwiek inną osobę (np. kontrolujących zgodność wykonania inwestycji) do tak zatwierdzonego projektu jako umożliwiającego podniesienie w istocie całego terenu, a przez to skierowanie wód opadowych niezgodnie z ich dotychczasowym kierunkiem, przez co naruszony zostanie przepis § 29 warunków technicznych. Efekt tych działań widać na załączonych przez Skarżącą zdjęciach. Oczywiście Sąd widzi i to, że naruszenie normy z § 29 wymaga działania celowego. Postanowienia tego przepisu należy jednak odczytywać w powiązaniu z wcześniejszym § 28 ust. 1 i 2 warunków technicznych, który wskazywał podówczas, iż działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej a w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dokonując utwardzenia terenu (chodzi tu zwłaszcza o teren drogi oznaczonej na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu nr 6, ale również i parkingów) Inwestor w istocie zmienił sposób odprowadzania wód opadowych na niedozwolony. Do zmiany takiej przyczynia się również brak jakiejkolwiek analizy przez organ architektoniczno-budowlany dopuszczonego przez projektanta podniesienia rzędnej terenu nieruchomości, bez określenia na jakim obszarze jest to możliwe. Za takie określenie nie może bowiem zostać uznane postulatywne wskazanie przez projektanta, iż posadowienie fundamentów przyjęto na jednakowym poziomie, a więc różnice w wysokościach należy uzupełnić wykonując nasypy budowlane z mechanicznym ich zagęszczeniem zaś poziom terenu przylegającego do obiektu powinien być równy górnej rzędnej konstrukcyjnej (110,5 m n.p.m.). Wprowadza to daleko idącą dowolność w interpretacji zapisów projektu, co w połączeniu z wymogami wskazanymi w § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie zmienia tego istniejące oczko wodne, do którego odprowadzane są wody opadowe jedynie z dachu budynku oznaczonego nr [...] na projekcie zagospodarowania terenu, nie zaś z całego terenu. Końcowo Sąd pragnie podkreślić, iż podziela ogólne wskazania organu, iż wprowadzone w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] zakazy zmiany naturalnego ukształtowania terenu należy zawsze widzieć w kontekście z jednej strony potrzeby ochrony wartości jaką jest naturalny stan środowiska na danym obszarze, z drugiej zaś strony prawa właściciela nieruchomości do jej zabudowania. Niemniej jednak w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i § 8 pkt 6 lit. b) planu miejscowego oraz § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody [...]. Skutki społeczno-gospodarcze jakie w tym zakresie wywołuje kwestionowana w trybie nieważności decyzja budowlana są przy tym nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Całkowity luz interpretacyjny zapisów decyzji, przy jednoczesnym braku precyzyjnych wskazań co do kierunku odprowadzania wód z terenów innych niż dach budynku "usługowego" pozwala na dowolną, ze szkodą dla strony Skarżącej, interpretację obowiązków związanych z utrzymaniem stosunków wodnych w niezmienionym zakresie. Jest to zatem naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Konkludując, ogólnikowe wskazania projektu, co do możliwości podniesienia terenu działki "wokół budynków" (zarówno usługowego jak i mieszkalnego) umożliwiają de facto dowolne kształtowanie całego terenu nieruchomości inwestycyjnej "w zgodzie z wydaną decyzją budowlaną", przez co naturalny spływ wód z terenów utwardzonych jest odwrócony w kierunku działki Skarżącej. Jest to rażące naruszenie wskazanych przepisów prawa, mających oczywiste brzmienie. Decyzji Starosty – jak już wskazano - wywołuje przy tym doniosłe skutki, bowiem Inwestor na jej podstawie może dowolnie kształtować rzędną swojego terenu w granicach do 110,5 m n.p.m., co niewątpliwie rzutuje na odprowadzanie wód opadowych na działkę Skarżącej. Ponadto Sąd wskazuje, iż organ naruszył przepisy procesowe tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie odnosząc się w dostatecznym stopniu do poruszanej przez Skarżącą kwestii umieszczenia na nieruchomości Inwestora "oczka wodnego" zbierającego wodę deszczową z połaci dachu budynku "usługowego". Po pierwsze, organ nie wypowiedział się co do posadowienia tego oczka w kontekście zmiany naturalnego ukształtowania terenu (czy jest to dopuszczalna ingerencja w chronioną rozporządzeniem Wojewody [...] naturalną rzeźbę terenu). Po drugie, podniesienia rzędnej dna oczka wodnego (w związku z umożliwieniem zatwierdzonym projektem podniesienia całości terenu), tak że znajduje się ono powyżej działki Skarżącej. Po trzecie, braku w projekcie jakichkolwiek wskazań, co do dochowania zakazów określonych w § 15 pkt 8 lit. a) planu miejscowego. Jest to uchybienie o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. XI. Rażąco naruszony został także art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w kontekście § 5 pkt 2 lit. c) planu miejscowego. Przede wszystkim należy zauważyć, iż plan miejscowy wsi J. przewiduje różne przeznaczeniu terenu, przez które rozumie się określony rodzaj zabudowy i zagospodarowania oraz zakres działań możliwych do realizacji. Wśród głównych, a przez to istotnych rodzajów zabudowy plan przewiduje tereny (por. § 5 pkt 2) o symbolach: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ZR - tereny zabudowy rekreacyjnej, MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, UM - tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, U - tereny zabudowy usługowej. Taka konstrukcja planu wskazuje, iż intencją prawodawcy lokalnego było podzielenie terenu nim objętego na swoiste strefy o różnie ukształtowanej zabudowie i przeznaczeniu. Widać też wyraźnie, iż organ planistyczny przesądza wiodący element danego przeznaczenia terenu, o czym mówi już jego nazwa. W § 5 pkt 2 lit c) planu miejscowego wsi J. (symbol MNU) przewidziano, iż są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. Organ planistyczny rozumie przy tym przez to utrzymanie istniejącej lub realizację nowej zabudowy: - mieszkaniowej jednorodzinnej w interpretacji zgodnie z przepisami szczególnymi, z niezbędnymi do jej funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami (w tym technicznymi, gospodarczymi), budynkami gospodarczymi, garażami, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią i infrastrukturą techniczną oraz utrzymanie istniejących lub realizację nowych budowli i budynków, - usługowej dla usług świadczonych bezpośrednio na rzecz ludzi, (jak np. krawiectwo, fryzjerstwo, kaletnictwo itp.) oraz inne usługi o podobnym charakterze z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami (w tym technicznymi, gospodarczymi), budynkami gospodarczymi, garażami, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią i infrastrukturą techniczną). Z zapisów wskazanej jednostki redakcyjnej planu wynika, iż możliwość lokalizowania obiektów usługowych na tym terenie możliwa jest o tyle, o ile chodzi o usługi świadczone bezpośrednio na rzecz ludzi, a więc wprost z ich udziałem na co wskazuje przykładowe wymienienie takich zawodów jak krawiec, fryzjer, kaletnik. Jednocześnie plan dopuszcza, niejako antycypując przyszłe zmiany w dziedzinie usług, także możliwość wykonywania innych usług jednakże o podobnym charakterze do wskazanych, a zatem drobnych. Jednocześnie w § 5 pkt 2 lit e) tiret trzecie plan przewiduje teren zabudowy stricte usługowej, przewidując na nich możliwość lokalizowania usług produkcyjnych. W kontekście powyższego należy wskazać, iż o ile działalność Inwestora w zakresie prowadzenia salonu sprzedaży elektronarzędzi nie mogła budzić większych wątpliwości, iż mieści się w ramach § 5 pkt 2 lit c) tiret drugie planu, o tyle jednoznaczne i uzasadnione wątpliwości budzi i powinna była budzić w dacie zatwierdzania decyzji budowlanej kwestia lokalizowania na tym terenie "usług" w postaci de facto montażu kanałów wentylacyjnych, osprzętu i oprzyrządowania do klimatyzacji i wentylacji. W ocenie Sądu jednoznacznie należy stwierdzić jest to dziedzina z zakresu produkcji (lekkiej) a nie usług świadczonych bezpośrednio na rzecz ludności. Przesądza o tym również opis projektu wskazujący, iż w pomieszczeniu "produkcyjnym" zostaną umieszczone stoły montażowe. Organ błędnie przy tym widzi przesłankę usług świadczonych na rzecz ludności lub o podobnym charakterze, jako odnoszącą się również do podkreślanego przez Inwestora montażu kanałów wentylacyjnych. Wbrew stanowisku GINB, należy ją interpretować w odniesieniu do podanego przez organ planistyczny katalogu zawodów. Wskazuje to zatem, iż chodzi tu o takie usługi, które co do zasady są drobne i wykonywane przy współudziale ludności. Fakt, iż montaż wentylacji i klimatyzacji wykonywany jest także na rzecz osób fizycznych (w domach jednorodzinnych często montowane były i są systemy wentylacji mechanicznej ewentualnie z rekuperacją i dodatkowo klimatyzacją), nie zmienia charakteru tego wycinka działalności Inwestora jako w istocie produkcyjnej. W budynku objętym inwestycją następuje bowiem wykonanie wskazanych elementów systemów wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, zaś ich montaż odbywa się już w domach osób fizycznych i innych jednostek. Rację ma zatem Skarżąca, iż nie jest usługą świadczoną bezpośrednio dla ludzi montaż (produkcja) kanałów i oprzyrządowania do instalacji wentylacji i klimatyzacji, bowiem odbywać się to może tylko w specjalnych wydzielonych pomieszczeniach, bez udziału ludzi postronnych, przy udziale tylko i wyłącznie zatrudnionych w firmie, przeszkolonych, uprawnionych pracowników, a zatem nie jest to usługa świadczona bezpośrednio dla ludzi i nie jest ona w żadnym stopniu podobna do krawiectwa, fryzjerstwa czy kaletnictwa. Zdaniem Sądu, takie "usługi" jak świadczone przez Inwestora w zakresie "montażu kanałów wentylacyjnych", winny być wykonywane w ramach przeznaczenia terenu o symbolu U [§ 5 pkt 2 lit e) tiret trzecie planu]. W kontekście powyższego, niedostrzeżenie a wręcz zignorowanie na etapie oceny projektu przez Starostę tej rozbieżności co do zgodności projektu z m.p.z.p. w zakresie możliwości ulokowania na tym terenie zakładu w istocie produkcyjnego, wskazuje na rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie wskazanych wcześniej przepisów prawa. Nie jest w tym przypadku jakimkolwiek "uzdrowieniem" tej sytuacji poprawienie projektu przez projektanta w drodze wykreślenia (i to niekonsekwentnego) wskazań, iż powstający obiekt to obiekt częściowo produkcyjny i pozostawienie zapisu o jego usługowym charakterze. Niedostrzeżenie tej wadliwości przez GINB skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. XII. Pozostałe zarzuty Skarżącej nie okazały się skuteczne. Po pierwsze, znakomita większość z nich została już oceniona w ramach wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/15. Wskazano w nim bowiem, iż nie wszystkie obszerne twierdzenia Skarżącej potwierdziły tezę o możliwym negatywnym oddziaływaniu na jej nieruchomość, np. co do ruchu samochodowego, przekroczenia norm hałasu bądź drgań, naruszenia norm ochrony środowiska. Sąd wskazuje także, iż uwagi Skarżącej, co do niezapewnienia do budynku dostępu osobom niepełnosprawnym poza tym, że nie wpływają na interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., to także nie są słuszne. Dostęp taki został zapewniony (por. tom II, str. 3 in fine). Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do kwestionowanego przez stronę dostępu do drogi publicznej, który działka inwestycyjna posiada. XIII. W kontekście powyższych uwag, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni powyższe uwagi i w odpowiednim zakresie uchyli decyzję Wojewody [...], stwierdzając jednocześnie, także w odpowiednim zakresie, nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. Rozważenia i oceny, z punktu widzenia potencjalnego naruszenia interesu prawnego Skarżącej, będzie wymagała również kwestia posadowienia oczka wodnego, zwłaszcza jego wielkości i rzędnej dna. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.