II OSK 3169/18

Dnia 21 września 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ś. i J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2560/17 w sprawie ze skargi P. Ś. i J. Ś. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Ś. i J. Ś. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]. Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków [...] zostało wszczęte z urzędu pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r. Pismem z [...] lipca 2016 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym składania wniosków i uwag. Na materiał dowodowy składały się: protokół z oględzin obiektu, przeprowadzonych [...] września 2015 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, opracowania i artykuły dotyczące architektury modernistycznej i twórczości B. L. i J. S. oraz korespondencja organu pierwszej instancji ze stronami postępowania dotycząca wartości obiektu oraz możliwości zbycia lub podziału przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] jako dzieło architektury i budownictwa, jednocześnie odstępując od wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku w granicach działki ewidencyjnej. Organ ocenił wartość artystyczną obiektu, wskazując, że stanowi on unikatowy w skali miejscowości i niezwykle cenny w skali kraju modernistyczny obiekt mieszkalny wykonany przy dużym udziale budulca drzewnego, wpisujący się w nurt tzw. drewnianego modernizmu. Pomimo złego stanu zachowania [...] cechuje wysoki stopień autentyzmu zabytkowej substancji. Wskazując na wartości naukowe obiektu uznano, że dokumentuje on urbanistyczny rozwój [...] w okresie międzywojennym oraz współtworzy tutejszy obraz architektoniczny jako jeden z bardziej interesujących wariantów zróżnicowanej zabudowy jednorodzinnej. [...] stanowi również przyczynek do pogłębionej analizy architektonicznej słabo zachowanego modernistycznego budownictwa realizowanego w drewnie, jak również do badania bogatej spuścizny B. L. i J.S. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że wpisanie do rejestru zabytków [...] jest w pełni uzasadnione. Organ pierwszej instancji właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, odnosząc się do wszystkich jej okoliczności. Nie ulega wątpliwości, że obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 poz. 1446 ze zm. – dalej: ustawa o ochronie zabytków), a jako taki podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa. Mimo złego stanu technicznego obiekt zachował autentyzm formy i oryginalną substancję budowlaną. W istniejącym stanie zachowania konstrukcji i materiału budowlanego [...], nadal możliwe jest przeprowadzenie remontu kapitalnego, z uwzględnieniem konieczności odtworzenia niektórych elementów w nowym materiale. Obiekt dawny ma wartość zabytkową, jeżeli odpowiada definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, a jednocześnie stanowi element ważny dla historii danego regionu, będąc jednym z nośników tej wartości jako dokument historii lub świadectwo historii. Od powyższej decyzji P. Ś. i J. Ś. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wspomnianym na wstępie wyrokiem z 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17 ją oddalił. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych. Zdaniem Sądu, niewielki rozmiar budynku w zasadniczej części parterowego, czytelna forma bryły budynku, w połączeniu z drewnem jako podstawowym materiałem, stanowią przykład modernizmu, zasługujący ma ochronę z uwagi na awangardowe rozwiązania i funkcjonalistyczną kompozycję, wyrażającą się w prostocie bryły i przejrzystości układu funkcjonalnego. Brak ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w sposób zindywidualizowany budynku położonego przy [...], nie stanowi przeszkody dla dokonania indywidualnego wpisu do rejestru zabytków tej nieruchomości. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, wpis do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony zabytków, a decyzja o wpisie do tego rejestru ma charakter konstytutywny. W art. 7 pkt 3 ustawy przewidziano natomiast inną, niezależną formę ochrony zabytków, ustaloną w planie miejscowym. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje więc podnoszony w skardze konflikt między zaskarżoną decyzją, a ustaleniami prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego znacznego stopnia zniszczenia substancji budowlanego obiektu Sąd wskazał, że organy, nie kwestionując tego faktu w sposób właściwy wykazały, że pomimo owych zmian, [...] zachowała wszystkie elementy wyrazu architektonicznego. W postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków bada się walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu, dlatego przesłanki ekonomiczne, w tym opłacalność danego wpisu nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono: A) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wpisanie do rejestru zabytków [...], wzniesionej [...] leży w słusznym interesie społecznym; 2) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że odmienności użytkowanego budynku od jego projektu oraz zły stan techniczny [...] nie stanowią przeszkody dla dokonaniu wpisu do rejestru zabytków; 3) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483) – dalej: Konstytucja poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżących. B) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewykazania w uzasadnieniu wyroku w bezsporny sposób przesłanek do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 10 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych prawze względu na konieczność ochrony zdrowia. 3. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący nie zakwestionowali ustaleń faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, a jedynie podnieśli naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując na brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku. Zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony. Artykuł 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostęp: CBOiS). W powołanej uchwale NSA wskazał, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje stan faktyczny sprawy, który został przyjęty przez sąd. Skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zmierzają do zakwestionowania przedstawionych w uzasadnieniu ustaleń. W podniesionych zarzutach podważają ustalenia zawarte w wyroku w odniesieniu do stanu zachowania obiektu, który ich zdaniem nie pozwala na uznanie [...] za zabytek, a także wskazują na brak wyczerpującego uzasadnienia istnienia interesu społecznego w zachowaniu omawianej nieruchomości. Obie kwestie stanowiły przedmiot rozważań Sądu pierwszej instancji. Nie można także się zgodzić z twierdzeniem skarżących, że w sprawie konieczne było przedstawienie argumentacji co do zmiany prezentowanych przez nieruchomość cech przesądzających o jej walorach zabytkowych na przestrzeni 15 lat, tj. od dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] do dnia wydania decyzji w sprawie wpisu [...] do rejestru zabytków. Jak słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, nieujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób zindywidualizowany budynku położonego [...], nie stanowi przeszkody dla dokonania indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Wpis do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), która jest niezależna od innych form ochrony wymienionych w tym przepisie (w tym także ochrony w planie miejscowym – art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków). W postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości nie bada się przesłanek nieobjęcia bądź objęcia danej nieruchomości innymi formami ochrony zabytków. 4. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wskazać, że zgodnie z definicją ustawową, zabytek stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Zaistnienie co najmniej jednej z wymienionych wartości wraz z uznaniem, że jej zachowanie leży w interesie ogółu stanowi wypełnienie definicji materialnej zabytku. Kategoria interesu społecznego stanowi również istotne kryterium przy ocenie zabytkowości obiektów, które uległy co najmniej częściowemu zniszczeniu. Ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, podlegają bowiem wymienione w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy zabytki, w tym dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków). Oznacza to, że wspomniane kategorie obiektów muszą w pierwszej kolejności spełniać definicję zabytku, a więc ich zachowanie musi leżeć w interesie społecznym, aby można było objąć te obiekty ochroną bez względu na stan zachowania. Przyjęcie przez ustawodawcę ogólnej kategorii interesu społecznego przy ocenie wartości zabytkowej obiektu powoduje, że decyzja organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy. Jak trafnie więc zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kontrola takich decyzji polega w szczególności na sprawdzeniu, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Skarżący, zarzucając nieprawidłową wykładnię art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, nie podważają równocześnie ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez Sąd pierwszej instancji. Z zaskarżonej decyzji wynika, że zabytkowa [...] objęta postępowaniem stanowi unikatowy w skali miejscowości i cenny w skali całego kraju modernistyczny obiekt mieszkalny wykonany przy dużym udziale budulca drzewnego, wpisujący się w zagadnienie tzw. "drewnianego modernizmu". Budynek zasługuje na ochronę z uwagi na awangardowe rozwiązania i funkcjonalistyczną kompozycję, wyrażającą się w prostocie bryły i przejrzystości układu funkcjonalnego, a także autorstwo czołowych architektów modernistycznych w okresie II Rzeczpospolitej. Powyższe ustalenia, oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, pozwalają, zdaniem Sądu, na uznanie, że obiekt spełnia definicję zabytku, w tym że jego zachowanie leży w interesie społecznym. Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że zachodziły wystarczająco zindywidualizowane przesłanki do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, które nie przekracza granic uznania administracyjnego. Nie można zatem uznać zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków przez jego błędną wykładnię za uzasadniony. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy budynek jest w złym stanie technicznym i odbiega od pierwotnego projektu należy wskazać, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż pomimo znacznego stopnia zniszczenia substancji budowlanej obiektu, zwłaszcza wskutek przeprowadzonego w latach osiemdziesiątych remontu mającego na celu dostosowanie budynku do potrzeb całorocznego użytkowania, [...] zachowała wszelkie elementy wyrazu architektonicznego, a do dnia wydania decyzji ostatecznej mimo niekwestionowanych zniszczeń przetrwała w możliwie niezmienionej formie. W takim stanie rzeczy nie można było uznać, że doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Trafnie Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoje rozważania wskazując na niemożność uzależniania ochrony konserwatorskiej obiektu od oceny technicznej osób posiadających uprawnienia budowlane. Inne bowiem kryteria stosuje się względem obiektu w postępowaniu zmierzającym do objęcia obiektu ochroną konserwatorską, a inne w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego. 5. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Równocześnie art. 5 Konstytucji nakłada na państwo obowiązek ochrony dziedzictwa narodowego. Własność nie jest prawem absolutnym. Prawo to może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa i takim ograniczeniem jest konieczność ochrony zabytków wynikająca m.in. z przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach (m.in. w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej nadmierną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i o tym, że organ administracji w sposób dowolny ograniczył własność skarżących poprzez wpisanie [...] do rejestru zbytków. Wpis do rejestru zabytków tego obiektu został należycie uzasadniony i nie nosi cech dowolności, a cel wpisu, jakim jest zachowanie [...] stanowiącej wyjątkowo cenny przykład architektury tzw. modernizmu drewnianego jest wystarczającym uzasadnieniem dla ograniczenia prawa własności skarżących. 6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.