I OSK 844/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 77/18 w sprawie ze skargi Z.W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany wymiaru specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 listopada 2018 r. oddalił skargę Z.W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany wymiaru specjalistycznych usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego zmianę przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i miały one charakter rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy maksymalnej kwoty albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu w obu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, zw. z art. 149 § 1-2 ppsa w zw. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 12 § 1-2 kpa w zw. art. 35 § 1-3 kpa w zw. z art. 36 § 1-2 kpa, art. 64 § 2 kpa przez nieuwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania skarżącego i uznanie, że organ załatwił sprawę bez przekroczenia terminów oraz zobowiązany był do przeprowadzenia dodatkowych czynności w sprawie, które jednak ostatecznie doprowadziły do przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy organ powinien podjąć niezwłocznie odpowiednie czynności w oparciu o fakty dotyczące osoby skarżącego znane organowi z urzędu, a przy tym powinien wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, natomiast wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów proceduralnych organu, skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 149 § 1-2 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 3) art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ppsa, art. 90 § 1-2 ppsa w zw. z art. 136 ppsa przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz w postępowaniu uproszczonym zamiast w postępowaniu zwykłym i na rozprawie, podczas gdy powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik tej konkretnej sprawy, bowiem przeprowadzenie rozprawy mogłoby przyczynić się wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności i zapewniłoby stronie skarżącej zachowanie prawa do sprawiedliwego i jawnego procesu, chociażby przez wysłuchanie skarżącego przez sąd, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 45 Konstytucji RP, art. 10, art. 90 i art. 136 ppsa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności lub przewlekłości postępowania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym dopuszczalne jest na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa. Zmiana umożliwiająca rozpoznanie tego typu spraw na posiedzeniu niejawnym została wprowadzona w 2015 r., a jej głównym powodem było poszerzenie możliwości zastosowania tego trybu, a tym samym przyspieszenie rozpatrywania spraw, w których stan faktyczny zasadniczo nie budzi wątpliwości i nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Sejmowy nr 1633 i 2539/VII Kadencja). Wprowadzone zmiany miały w założeniu przyczynić się do skrócenia czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu (zob. R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP z 2013 r., z. 2, s. 25). Rozszerzenie katalogu spraw rozpatrywanych w trybie uproszczonym zostało połączone ze zmianą art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na powiększeniu składu orzekającego na posiedzeniu niejawnym z jednego do trzech sędziów. Tego typu rozwiązanie było uzasadnione rozszerzeniem katalogu spraw rozpatrywanych w trybie uproszczonym, w związku z którym należało zapewnić stronie jak najlepszą ochronę jej interesów. Uczyniono to poprzez nakaz rozpatrzenia sprawy w składzie trzyosobowym. W ten sposób strona ma bowiem gwarancję, że pomimo braku rozprawy, jej sprawa będzie wnikliwie zbadana (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Sejmowy nr 1633 i 2539/VII Kadencja). Możliwość rozpoznania sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania lub bezczynności na posiedzeniu niejawnym nie narusza zatem standardów konstytucyjnych. Podkreślić przy tym należy, że w nauce prawa wyjaśniono, że rozpatrzenie jawne sprawy oznacza możliwość zarówno osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne. Rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy, poddanej jego orzeczeniu, jest więc pewnym elementem rozpatrywania. Z art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy. Zgodnie bowiem z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy (zob. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 45). W konsekwencji powyższego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia obowiązujących przepisów, z tego tylko powodu, że nie znalazł podstaw do skierowania jej na rozprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 1967/16). W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, art. 10, art. 90 i art. 136 ppsa należało uznać za nietrafny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1-2 w zw. z art. 7, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 oraz art. 64 kpa, należy zauważyć, że postępowanie administracyjne zostało wprawdzie przeprowadzone z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 kpa liczonego od daty wszczęcia tego postępowania, ale – co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – do terminów tych nie zalicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, a opóźnienie w zakończeniu postępowania było spowodowane czasem spoczywania sprawy wynikającym z faktu oczekiwania na akta z organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ podjął również bez zbędnej zwłoki czynności niezbędne do jej wyjaśnienia. Również, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, doprecyzowanie zakresu złożonego wniosku nie mogło odbyć się na podstawie informacji znanych organowi z urzędu. Zaznaczyć należy, że w związku z faktem, że wniosek ten dotyczył szeregu postępowań administracyjnych zaszła konieczność precyzyjnego określenia, które z tych postępowań i w jakim zakresie objęte są wnioskiem, a zatem jaki jest zakres prowadzonego postępowania. Fakty znane organowi z urzędu są okolicznością mogącą mieć wpływ na przebieg postępowania wyjaśniającego, które zależne jest od zakresu wniosku inicjującego postępowanie, a nie na możliwość dookreślenia zakresu wniosku złożonego przez stronę. Taka ingerencja w uprawnienia strony do kreowania zakresu postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niedopuszczalna. Oznacza to, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do bezczynności organu ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1-2 w zw. z art. 7, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 oraz art. 64 kpa należało uznać za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 149 § 1-2 ppsa wyjaśnić należy, że przywołane przepisy są przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło bądź nie do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego skargę oddala bądź ją uwzględnia i stwierdza bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 149 oraz art. 151 ppsa powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania art. 149 bądź art. 151 ppsa jak miało to miejsce w przypadku zarzutu oznaczonego nr 1 w skardze kasacyjnej. Tym samym w związku z brakiem powiązania analizowanego zarzutu z naruszeniem innych przepisów prawa zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 149 § 1-2 ppsa należało uznać za niezasadny. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.