I GSK 879/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 732/18 w sprawie ze skargi J. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. oddalił skargę J. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Sąd I instancji w uzasadnieniu podał, że przedmiotem wniesionej do skargi J. (dalej: "Skarżący lub "Strona") było postanowienie Nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2018 r., którym - po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego - uchylono w całości wydane [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 w związku z art. 123 § 1 oraz art. 103 K.p.a. postanowienie Nr [...] Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. Nr [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. WSA wskazał, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. [...] lipca 2017 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] marca 2017 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. Na powyższą decyzję z 14 lipca 2017 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Aktualnie nieprawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 610/17 z 14 grudnia 2017 r. skarga została oddalona. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych zaliczkowo płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych na mocy decyzji z [...] marca 2017 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. W dniu [...] listopada 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1.097,22 zł. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. W toku postępowania drugoinstancyjnego Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. [...] stycznia 2018 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego. W dniu 6 lutego 2018 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - Skarżący wniósł do Prezesa ARiMR zażalenie na postanowienie z [...] stycznia 2018 r. domagając się jego uchylenia. Prezes ARiMR zaskarżonym obecnie postanowieniem z [...] marca 2018 r. uwzględniając zażalenie Skarżącego uchylił w całości postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z [...] stycznia 2018 r. Doszedł do przekonanie, że w sprawie nie występują wskazane w K.p.a. okoliczności usprawiedliwiające zawieszenie postępowania odwoławczego. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to rozstrzygnięcie. Uznał je za wadliwe, krzywdzące i niezgodne ze stanem faktycznym. Wniósł o jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z 9 października 2018 r. ustanowiony Skarżącemu pełnomocnik z urzędu sprecyzował zarzuty skargi w ten sposób, że postanowieniu zarzucił mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. WSA zauważyć, że w uzasadnieniu uchylonego postanowienia organu I instancji Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. podniósł konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem tego organu decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 ma rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Od niego ma zależeć zasadność dalszego postępowania w przedmiocie prawidłowego ustalenia nienależnie pobranych płatności. Z tej przyczyny Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. jako organ odwoławczy, ze względu na toczące się postępowanie sądowo-administracyjne, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że Prezes ARiMR był uprawniony do stwierdzenia, że wynik postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie odmowy przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych zaliczkowo płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Sam fakt zaskarżenia przez Stronę do WSA w Rzeszowie decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania w zakresie objętym dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. WSA podkreślił, że decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z [...] lipca 2017 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] marca 2017 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. posiada walor ostateczności. Oznacza, że podlega wykonaniu. Stosownie, bowiem do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018, poz. 1301, ze zm., dalej p.p.s.a.), zauważył, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. WSA nie stwierdził naruszenia w niniejszej sprawie art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie reguł sprawiedliwości i uczciwości postępowania administracyjnego oraz nieustalenie rzeczywistej woli Skarżącego, pomimo że treść jego zażalenia z 6 lutego 2018 r. na postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego budzi wątpliwości. Strona w swoim odwołaniu jasno sprecyzowała zaskarżony akt, zakres jego zaskarżenia (całość postanowienia) oraz żądanie środka odwoławczego (uchylenie postanowienia). Nie jest rolą organu administracji dekodowanie zawartości wniesionego środka odwoławczego poprzez doszukiwanie się niewyartykułowanych w nim treści. Sąd I instancji nie stwierdza także naruszenia przez Prezesa ARiMR art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść Skarżącego, który był jedynym podmiotem wnoszącym zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, pomimo że postanowienie organu I instancji nie naruszało rażąco prawa, ani interesu społecznego. W realiach sprawy WSA stanął na stanowisku, że postanowienie organu I instancji, od którego Strona wniosła zażalenie, nie było jednak rozstrzygnięciem, które kształtuje prawa i obowiązki Strony postępowania administracyjnego, a tym samym nie istniało w istocie ryzyko pogorszenia jej sytuacji prawnej (nie faktycznej) w wyniku rozstrzygnięcia organu odwoławczego (wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. II OSK 649/16, LEX nr 2102283). Zaskarżone rozstrzygnięcie kasatoryjne w szczególności nie wydłużyło postępowania. Co więcej zgodne było z żądaniem zażalenia. To sam Skarżący, w ramach przyjętej taktyki procesowej, zdecydował, że zgłoszone przez niego żądanie nie pogarsza jego sytuacji prawnej. Uczynił to w ramach wolności wyboru przyjętej taktyki postępowania, zgodnie z zasadą volenti non fit iniuria. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 roku, wydanego w sprawie nr [...] bowiem w ocenie Skarżącego istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, 2. oświadczył, iż zrzekam się rozprawy, 3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu poniesionych przez Skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, 4. wniósł o przyznanie pełnomocnikowi Skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu. Oświadczył, iż koszty te nie zostały dotychczas pokryte w całości ani w części. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że treść pisma Skarżącego z dnia 6 lutego 2018 r. nie budzi wątpliwości, bowiem zawiera sprecyzowanie zaskarżonego aktu, zakres zaskarżenia oraz żądanie środka odwoławczego, a nadto rolą organu nie jest dekodowanie zawartości wniesionego środka odwoławczego poprzez doszukiwanie się niewyartykułowanych w nim treści, podczas gdy, z przyczyn, o których szczegółowo mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, treść ww. pisma budzi wątpliwości, zaś w takiej sytuacji zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organ zobligowany jest do ustalenia rzeczywistej woli strony, opisane powyżej uchybienie doprowadziło do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od Skarżącego na rzecz organy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zważyć należy, że w skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. wskazano, że w sytuacji, gdy pismo Skarżącego do organu, jest dalece nieprecyzyjna w zakresie żądania lub uzasadnienia, zawiera znaczne sprzeczności lub uzasadnienie pisma w ogóle nie odnosi się do treści żądania, organ powinien wezwać stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, sprecyzowania swych twierdzeń lub żądań, tak, aby usunąć wszelkie wątpliwości, co do rzeczywistej woli osoby wnoszącej pismo. Nadto organ, powinien dążyć do wyjaśnienia, czy podmiot wnoszący pismo zdaje sobie sprawę z swej sytuacji prawnej, a także ze skutków swych działań i zaniecham. W kontekście rozpoznawanej sprawy ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Dlatego też w sytuacji, gdy Skarżący wyraźnie określił w piśmie datowanym na 4 lutego 2019 r., że wnosi o uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]o zawieszeniu postepowania odwoławczego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., zgodzić należy się z Sadem I instancji, iż nie jest rolą organu administracji dekodowanie zawartości wniesionego środka odwoławczego poprzez doszukiwanie się niewyartykułowanych w nim treści. Przy jasno wskazanym żądaniu pisma organ nie jest zobligowany do wyjaśniania motywów, jakimi Skarżący kierował się podejmując działania procesowe w prowadzonej przez siebie sprawie. Dlatego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za chybiony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W warunkach niniejszej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek Sąd uznał, sytuację rodzinną i majątkową Skarżącego. W niniejszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika Skarżącej o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ stosownie do art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje to po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 28 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1864/14).