III SA/Wr 65/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Magdalena Jankowska – Szostak, WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i odmowy przyznania płatności związanej do powierzchni upraw wysokobiałkowych I. oddala skargę w całości; II. przyznaje radcy prawnemu E.K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę [...] zł ([...]) w tym 23% VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek, wraz z załącznikami, o przyznanie za rok 2016 jednolitej płatności obszarowej (JPO) na działki rolne położone w województwie d., w powiecie w., gmina W., w obrębach K., S., R., P. o łącznej powierzchni [...]ha. Do wniosku dołączono załączniki graficzne oraz oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych do działki nr [...]. W dniu [...]lipca 2016 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. oświadczenie, w którym wskazała że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności JPO na rok 2016 wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) oraz że posiada do nich tytuł prawny na dzień [...] maja 2016 r. – odpowiednio umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2015 r. i nr [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. Pismami z dnia [...] lipca 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. strona wycofała wniosek o płatność w odniesieniu do części działek (o łącznej powierzchni [...]ha.) W dniu [...] marca 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. oświadczenie, z którego wynika, że w dniu [...] marca 2016 r. w wyniku przetargu organizowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR) Oddział Terenowy (OT) we W. został wybrany na dzierżawcę działki nr [...] (księga wieczysta [...]), położonej w obrębie S., gmina W.. Do oświadczenia załączono pisma z ANR OT we W. potwierdzające zawarcie umowy dzierżawy, umowę dzierżawy nr [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. wraz z załącznikami oraz oświadczenie strony z dnia [...] maja 2016 r. o objęciu w posiadanie z dniem [...] maja 2016 r. przedmiotowej działki nr [...]. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]Kierownik BP ARiMR w W. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności JPO w części dotyczącej działki rolnej H o pow. [...]ha, działki rolnej A o pow. [...]ha, działki rolnej I o pow. [...]ha. Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność JPO na rok 2016 w łącznej wysokości [...]zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...]zł i płatność redystrybucyjną w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za rok 2016 do płatności JPO wynosiła [...]ha. W dniu [...].07.2016 r. oraz w dniu [...].11.2016 r. strona złożyła wniosek, w którym wycofano część działek rolnych o łącznej powierzchni [...]ha a w związku z wycofaniem części działek z wniosku o płatność postępowanie w tym zakresie zostało umorzone zgodnie z art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej: k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że skarżący nie posiadał na dzień [...] maja 2016 r, tytułu prawnego do zadeklarowanej do płatności działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, wobec czego płatność do powierzchni [...] ha na tej działce została odmówiona. Od powyższej decyzji pan strona wniosła w dniu [...] maja 2017 r. odwołanie, w którym nie zgodziła się z odmową przyznania płatności ONW do działki nr [...]ze względu na brak po stronie wnioskodawcy na dzień [...] maja 2016 r. tytułu prawnego do tej działki. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor OR ARiMR we W. w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r., poz. 278 ze zm.) – dalej: ustawa o płatnościach oraz na istotne wady uzasadnienia, w którym organ ograniczył się do stwierdzenia , że płatność przyznano do mniejszej powierzchni niż wynikało to z deklaracji oraz wskazał jedynie, że ze względu na brak posiadania przez stronę tytułu prawnego do działki nr [...] wchodzącej w skład ZWRSP, na dzień [...] maja 2016 r. płatność została odmówiona. Powtórnie rozpatrując sprawę, Kierownik BP ARiMR w W. w dniu [...]października 2017 r. wydał decyzję nr [...], mocą której ponownie umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności JPO w części dotyczącej działki rolnej H o pow. [...]ha, działki rolnej A o pow. [...]ha, działki rolnej I o pow. [...]ha. Kierownik BP ARiMR oraz przyznał skarżącemu płatność JPO na rok 2016 w łącznej wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...]zł i płatność redystrybucyjną w wysokości [...]zł oraz stwierdził, że skarżący nie uczestniczy w systemie małych gospodarstw. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w dniu [...] marca 2016 r. w wyniku przetargu organizowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR) Oddział Terenowy (OT) we W. został wybrany na dzierżawcę działki nr [...]. Natomiast umowa dzierżawy tej działki została zawarta w dniu [...]czerwca 2016 r. Wskazał, że w dniu [...]kwietnia 2016 r. otrzymał z Oddziału Terenowego ANR pismo potwierdzające skuteczność przetargu i uzgodnienie zabezpieczenia zawarcia umowy, zaś w dniu [...] maja 2016 r. pismo informujące, że propozycja złożonych zabezpieczeń została przyjęta i zawierające wezwanie do stawienia się w terminie 14 dni w Oddziale Terenowym ANR celem podpisania umowy dzierżawy działki nr [...]. Jak dalej wyjaśnia odwołujący, w dniu [...] maja 2016 r. zgłosił się do siedziby OT ANR i podpisał umowę dzierżawy ww. działki przed pracownikiem Agencji, który przyjął umowę do jej podpisania przez osobę mającą umocowanie. Umowa miała być niezwłocznie po jej podpisaniu przesłana skarżącemu za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. Odwołujący podkreśla, że będąc w dobrej wierze i w przekonaniu, że umowa dzierżawy zostanie podpisana i mu odesłana, z dniem [...] maja 2016 r. objął w posiadanie przedmiotową działkę, o czym powiadomił OT ANR. Pracownicy OT ANR przeprowadzili w dniu [...] maja 2016 r, kontrolę na miejscu i potwierdzili zagospodarowanie działki oraz wykonali dokumentację fotograficzną. Odwołujący podkreślił, że zgodnie z instrukcją wypełniania spersonalizowanego wniosku obowiązującą w dniu [...] maja 2016 r. do płatności byli uprawnieni rolnicy , którzy na ten dzień byli w posiadaniu gruntów i uiszczali z tego tytułu czynsz dzierżawny. W instrukcji , w części A1 (podrozdział "Zmiany") zawarto informację, że w przypadku gruntów wchodzących w skład ZWRSP rolnik powinien posiadać do działki tytuł prawny, jednak bez wyjaśnienia na jaki dzień ten tytuł ma obowiązywać. W związku z tym, odwołujący wniósł o przywrócenie płatności obszarowych za rok 2016 z uwzględnieniem przedmiotowej działki. Do odwołania załączono wyciąg z instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2016, informację D. Ośrodka Doradztwa Rolniczego we W. o płatnościach na rok 2016, Pismo ANR OT we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r., pismo strony do ANR OT we W.. Dyrektor Oddziału Regionalnego (OR) we W. uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz: 1) umorzył postepowanie w sprawie przyznania płatności JPO w części dotyczącej działki rolnej H o pow. [...]ha, działki rolnej A o pow. [...]ha, działki rolnej I o pow. [...]ha; 2) odmówił przyznania płatności związanej do powierzchni upraw wysokobiałkowych, 3) przyznał skarżącemu płatność JPO na rok 2016 w łącznej wysokości [...]zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...]zł i płatność redystrybucyjną w wysokości [...]zł oraz stwierdził, że skarżący nie uczestniczy w systemie małych gospodarstw. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1)został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2)łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 7, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1)rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2)łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy wnioskodawca nie spełnia wymaganych powyższych kryteriów. Zgodnie bowiem z deklaracją strony we wniosku pomocowym oraz ustaleniami organu, grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] wchodzą w skład ZWRSP. Organ stwierdził jednocześnie, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza, by strona na dzień [...] maja 2016 r. posiadała do tych gruntów tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 4 w/w ustawy. Organ podkreślił, że umowa dzierżawy pomiędzy ANR OT we W., a skarżącym obowiązuje od [...] czerwca 2016 r., a strona ani na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, ani w odwołaniu od decyzji, nie przedstawiła obowiązującej umowy dzierżawy nieruchomości rolnej zawartej z ANR, ani żadnego innego dokumentu, z którego wynikałoby, że na dzień [...] maja 2016 r. posiadała tytuł prawny do ww. gruntów. Jak podkreśla sam odwołujący w dniu [...] maja 2016 r. objął on przedmiotową działkę w posiadanie rolnicze, które jednak nie może zastępować tytułu prawnego, czy też być równoznaczne ze skutkami tytułu prawnego. Powyższe w sposób jednoznaczny dowodzi, zdaniem organu, iż na dzień [...] maja 2016 r. odwołujący nie posiadał żadnego tytułu prawnego do gruntów wykazanych we wniosku pomocowym, zaś samo objęcie w posiadanie gruntów (bezumowne korzystanie) nie uprawniało go do otrzymania płatności. Również dołączone do odwołania pisma nie świadczą o istnieniu po stronie skarżącego na dzień [...] maja 2016 r. tytułu prawnego do władania przedmiotową nieruchomością. W skardze na powyższą decyzję strona podtrzymała swój sprzeciw wobec wykluczenia działki nr [...] z płatności JPO na 2016 i wniosła o "przywrócenie" mu tej płatności. Skarżący podtrzymał argumentację podnoszoną w odwołaniach oraz pismach składanych w toku postepowania administracyjnego. Wskazał, ze ww. działkę rolniczo zagospodarował zgodnie z wymogami prawidłowej agrotechniki i na dzień [...] maja 2016 r. obsiał na powierzchni [...] ha kukurydzą , a na powierzchni [...]ha uprawą wysokobiałkową (łubinem), z przeznaczeniem na ziarno. Dnia [...] stycznia 2017 r. działkę tę zwrócił AWRSP i obecnie leży ona odłogiem. Podniósł ponadto, że art. 18 ust. 4 ustawy płatnościach został "wprowadzony Dziennikiem Ustaw z 2017 r." i nie może być podstawą odmowy przyznania płatności na 2016 r. Skarżący ponownie odwołał się również do treści instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na 2016 r., w którym w części A1 stwierdza się, że płatność przysługuje do powierzchni działek pozostających w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym składa wniosek. Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego (OR) we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że powołany w decyzji art. 18 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i innych ustaw i wszedł w życie od [...] marca 2016 r., a więc obowiązywał dniu złożenia przez skarżącego wniosku o płatność i znajdował zastosowanie w sprawie. Ponadto organ podkreślił, że w przypadku braku przepisów intertemporalnych, obowiązany był i tak uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie złożenia wniosku. W dniu [...] lipca 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego, w którym podniesiono, że do faktycznego zawarcia pomiędzy skarżącym a OT ANR umowy dzierżawy działki nr [...] doszło jeszcze przed datą uwidocznioną na umowie tj. [...] czerwca 2016 r. Pełnomocnik strony argumentował, powołując się na art. 70 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) – dalej: k.c., że do zawarcia umowy dzierżawy miedzy stronami doszło już w momencie podpisania jej przez skarżącego tj. w dniu [...] maja 2016 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że druga strona (wydzierżawiający) znała treść umowy. Podkreślił również, że przepisy k.c., traktujące o umowie dzierżawy (art. 693-709) dla jej skuteczności nie wymagają formy pisemnej, a doktryna i orzecznictwo jednolicie przyjmują, że może ona być zawarta w formie ustnej. Do istotnych przedmiotowo elementów umowy dzierżawy należy zaliczyć zachowanie polegające na oddaniu dzierżawcy rzeczy do używania i pobierania pożytków oraz zobowiązanie dzierżawcy do płacenia umówionego czynszu. Z ostrożności procesowej pełnomocnik strony podniósł, że nawet więc gdyby nie uznać daty [...] maja 2016 r. za dzień zawarcia umowy dzierżawy, to biorąc pod uwagę, że skarżący przystąpił do wykonania umowy dzierżawy w dniu [...] maja 2016 r., kiedy to objął w posiadanie działkę nr [...], umowa została zawarta w dniu [...] maja 2016 r. Jak podkreślono w piśmie procesowym, skarżący w momencie podpisywania umowy oraz w momencie objęcia działki w posiadanie był zapewniony o tym, że niezwłocznie po podpisaniu przez niego umowy dzierżawy, umowa zostanie mu odesłana z podpisem wydzierżawiającego. Skarżący dopełnił więc wszelkich formalności i starań by zawrzeć umowę do [...] maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz.166) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując w ramach tak określonej kognicji kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna. Warunki oraz tryb przyznania płatności JPO uregulowane zostały w powołanej ustawie o płatnościach, przy czym zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1)został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2)łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 7, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1)rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2)łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Z kolei art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w przypadku gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu. Jednocześnie w ust. 4 art. 18 ustawy płatnościach zastrzeżono, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Powyższa regulacja, wbrew temu co podnosi skarżący, nie została wprowadzona do porządku prawnego w 2017 r., ale na podstawie przepisu art. 3 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2016, poz. 337) i zmiana ta weszła w życie dnia 15 marca 2016 r. – a więc niewątpliwie obowiązywała w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności ([...] czerwca 2016 r.) i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast w § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.) wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, we wnioskach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a- e, rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do której ubiega się o przyznanie płatności. Z kolei w myśl § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2016 poz. 348) w 2016 r. oświadczenie, o którym mowa w § 3 ust. 6 rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, rolnik składa na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. Zauważyć należy, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Jak bowiem wywiedziono w wyroku WSA we W. z dnia [...]maja 2018 r., sygn. akt 23/18 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA), który to pogląd i wywód w całości podtrzymuje Sąd w obecnym składzie, w świetle zapisów art.8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z [...] grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących "Instrukcji kierowania się instrukcja wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2016" wskazać należy, że w dokumencie tym w części A! "Zmiany" zawarto informację o wymogu wynikającym z art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że powyższa "Instrukcja" ma charakter informacyjny i pomocniczy i nie może zmieniać zasad wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie z bezspornych ustaleń organów wynikało, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności dotyczył m.in. gruntów wchodzących w skład ZWRSP (działka [...]), w odniesieniu do których skarżący wygrał w dniu [...] marca 2016 r. przetarg na dzierżawę, w dniu [...] maja 2016 r. objął ww. działkę w posiadanie, zaś między stronami tj. skarżącym a OT ANR doszło do zawarcia umowy dzierżawy tej działki, która to umowa jest datowana na dzień [...] czerwca 2016 r. Na podstawie powyższego organy wywodzą, że dopiero od tej daty skarżący użytkował działkę na podstawie tytułu prawnego, co przesądza, że nie spełnił wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach warunku przyznania płatności JPO, jakim było posiadanie tytułu prawnego do użytkowanego gruntu na dzień [...] maja 2016 r. Skarżący z kolei stoi na stanowisku, że taki tytuł prawny posiadał w dniu [...] maja 2016 r., jako że – bez względu na datę uwidocznioną na umowie – do zawarcia umowy dzierżawy faktycznie doszło jeszcze przed tym dniem, tj. [...] maja 2016 r., a wiec w dniu podpisania egzemplarza umowy przez skarżącego, a najpóźniej [...] maja 2016 r., kiedy to skarżący przystąpił do wykonania umowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rację należy przyznać organom ARiMR. Tytuł prawny, o jakim mowa w powołanym art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest pojęciem szerokim, obejmującym różne podstawy prawne, z których posiadacz gruntu może wywodzić swoje uprawnienia do korzystania z niego i z którego będą wynikać jego obowiązki. W niniejszej sprawie zarówno skarżący, jak i organ powołują się w tym względzie na umowę dzierżawy działki [...]. Nie kwestionując tego, że przepisy prawa cywilnego nie wprowadzają dla ważności tego rodzaju umowy wymogu zawarcia jej na piśmie, Sąd zauważa jednak, że dokument zawartej na piśmie umowy dzierżawy ma walor dowodowy, którego podważenie - w tym także co do daty zawarcia umowy – wymagałoby wykazania, że faktycznie do zawarcia umowy między stronami doszło jeszcze przed sporządzeniem tego dokumentu. Podkreślić trzeba w tym miejscu, że ciężar dowodzenia w tym zakresie spoczywa na podmiocie ubiegającym się o płatność. Jakkolwiek bowiem postępowanie w przedmiocie przyznania płatności jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, to jednak z art. 3 ustawy o platnościach, wynikają istotne odstępstwa od przyjętej przez k.p.a. w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą to na organach administracji spoczywa z urzędu obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W powołanym przepisie w ust. 2 ustawodawca zastrzegł bowiem, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie organ: 1)stoi na straży praworządności; 2)jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3)udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4)zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Tak więc w sprawach dotyczących przyznania płatności JPO, na organach nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zaś ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, to jednak, zgodnie z art. 3ust. 3 tejże ustawy, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Ograniczone zostały również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu i zasada udzielania informacji, gdyż w myśl art. 3 ust. 2 pkt 4 organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony. W realiach rozpoznawanej sprawie oznacza to, że powołując się na okoliczność zawarcia umowy dzierżawy działki [...] jeszcze przed dniem [...] maja 2016 r., skarżący powinien był przedstawić dowody potwierdzające ten fakt. Tymczasem twierdzenia skarżącego nie znajdują żadnego wsparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Przede wszystkim, brak jest dowodów na to, że doszło przed tą datą do wyrażenia przez obie strony umowy zgodnych oświadczeń woli o zawarciu umowy dzierżawy o uzgodnionej między stronami treści, która obejmowałaby istotne elementy umowy dzierżawy. Zawarcia takiej umowy nie dowodzi oświadczenie skarżącego z dnia [...] maja 2016 r., bowiem wynika z niego jedynie, że w dniu [...] maja 2016 r. samowolnie objął on w posiadanie ww. działkę. Sąd nie kwestionuje, że skarżący miał prawo oczekiwać zawarcia z nim umowy dzierżawy i że zajęcie działki miało miejsce właśnie w związku z tym uzasadnionym oczekiwaniem, tym niemniej brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiło na już – jak wskazuje pełnomocnik strony – "w wykonaniu" umowy, a więc uzgodnionych między stronami warunków dzierżawy. Przeciwnie, zarówno z pisma OT ANR z dnia [...] czerwca 2016 r., kierowanego do skarżącego, jak i z brzmienia § 4 umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że do tego dnia skarżący użytkował działkę bezumownie, zaś umowę zawarto od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] października 2025 r. W aktach administracyjnych brak jest również jakichkolwiek dokumentów, czy choćby adnotacji urzędowych, które potwierdzałyby, że skarżący faktycznie złożył swój podpis na przedstawionym mu przez pracownika OT ANR egzemplarzu umowy dzierżawy już w dniu [...] maja 2016 r. Z pisma OT ANR z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że skarżący otrzymał po wygraniu przetargu projekt umowy dzierżawy, do którego zgłaszał pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. propozycje zmian oraz że został poinformowany, iż treść umowy nie podlega negocjacjom. Jak sam oświadczył skarżący na rozprawie, podpisania umowy dokonał tylko raz, po zapoznaniu się z jej treścią, w trzech egzemplarzach - niewątpliwie zaś jego podpis widnieje na umowie dzierżawy z dnia [...] czerwca 2016 r. O tym, że umowa ta musiała być przez niego faktycznie podpisana już po dniu [...] maja 2016 r. świadczy choćby treść jej § 4, w którym strony powołują się na protokół z lustracji nieruchomości z dnia [...] maja 2016 r., potwierdzający samowolne objęcie działki w posiadanie przez skarżącego w dniu [...] maja 2016 r. Tak wiec również z tego względu nie mogły być skuteczne zarzuty i argumenty podniesione w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r. Wobec powyższego organy ARiMR zasadnie przyjęły, że na dzień [...] maja 2016 r, skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do działki [...], co musiało skutkować odmową przyznania płatności do tej działki. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.