I OSK 88/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 476/18 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 476/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. H. W. zwrócił się o przyznanie mu "pomocy klęskowej" w kwocie [...] zł ze względu na kilkakrotne podtapianie jego posesji przez wypływ wody wierzchem ze studzienki melioracyjnej i zalewanie terenu gruntów rolnych, co doprowadziło do podtopienia zgromadzonej paszę dla zwierząt, maszyn rolniczych, drzew owocowych, kostki brukowej, ogrodzenia, zniszczenia dorobku i dobytku gromadzonego od [...] r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy B., działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa), odmówił ustalenia na rzecz H. W. prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową/ekologiczną w wysokości [...] zł jednorazowo w związku ze zdarzeniem - podtapianiem jego nieruchomości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przytoczył zasady przyznawania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy w związku ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej, opisał sytuację rodzinną wnioskodawcy oraz wskazał, że na terenie Gminy B. nie wystąpiło żadne zjawisko klęski żywiołowej/ekologicznej, powodzi, podtopień itp. Z udostępnionej na wniosek GOPS dokumentacji, wynika, że woda znajdująca się w obrębie gospodarstwa rolnego i posiadłości H. W. nie zagrażała budynkowi mieszkalnemu i nie stwarzała bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia osób i zwierząt znajdujących się w jej obrębie. Natomiast pozostawienie maszyn rolniczych w miejscu zalanym wodą było indywidualną sprawą zainteresowanego. Zespół Zarządzania Kryzysowego ustalił, że przyczyną braku odprowadzania wód deszczowych z działki H. W. jest niedrożność sączek melioracyjnych. Z informacji Spółki Wodnej wynika natomiast, że zainteresowany nie płaci od 15 lat na rzecz Spółki żadnych składek, wobec czego nie było możliwe wykonanie prac udrażniających, na koszt innych sąsiednich gospodarstw. Ponadto ustalono, że awaria zbieracza została przez H. W. zgłoszona, jednakże każda próba rozwiązania problemu była odrzucana. Uwzględniając powyższe okoliczności organ nie znalazł przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy w związku z klęską żywiołową. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. W. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przyznanie zasiłku celowego zostało uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Powołał orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, według którego zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Organ dostrzegł, że nie każda osoba, czy rodzina, która poniosła straty musi uzyskać zasiłek celowy. Przytoczony art. 40 ust. 2 koresponduje z art. 110 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Celem tego przepisu jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej. W opinii organu z przedstawionych w sprawie dokumentów oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w okresie w jakim u H. W. wystąpiło zjawisko podtapiania posesji, na terenie Gminy B. nie wystąpiła klęska żywiołowa lub ekologiczna. Okoliczności sprawy wskazują bezspornie, że zdarzenia jakie wystąpiły w jego gospodarstwie domowym wiążą się z gospodarką wodną, a nie wskazaną przez stronę klęską żywiołową. W rezultacie oględzin posesji H. W. stwierdzono zalewanie terenu, które jest skutkiem niedrożności urządzeń melioracyjnych, w tym sączek melioracyjnych oraz usytuowania studzienki drenacyjnej mającej za zadanie odprowadzanie wód gruntowych po opadach deszczu do rowu melioracyjnego. Organ podkreślił, że art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jako kryterium przyznania zasiłku celowego wskazuje poniesienie straty przez osobę lub rodzinę w związku ze zdarzeniem w postaci klęski żywiołowej/ekologicznej. H. W. wnioskując o przyznanie zasiłku celowego w kwocie [...] zł nie wykazał w sposób dostateczny wystąpienia klęski żywiołowej, powołał się wyłącznie na ponoszone straty, które są wynikiem podtapiania posesji. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało natomiast, że straty, które strona opisała we wniosku nie wystąpiły w związku z klęską żywiołową, a jedynie w wyniku uszkodzonych urządzeń melioracyjnych. Klęska żywiołowa to ekstremalne zjawisko naturalne, powodujące znaczne szkody na terenie objętym tym zjawiskiem, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w dużych rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Do kategorii tych zjawisk nie można zakwalifikować zdarzeń związanych z awarią urządzeń melioracyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł H. W., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przyznanie zasiłku "klęskowego z tytułu zalewania wodą" jego nieruchomości. Uzasadniając skargę przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu, które koncentrują się na poniesieniu szkód powstałych w wyniku podtapiania nieruchomości, na której zamieszkuje rodzina skarżącego. Podkreślił, że wypływ wody wierzchem ze studzienki melioracyjnej powoduje zalewanie gruntów rolnych, maszyn rolniczych, paszy dla zwierząt. Woda na nieruchomości stoi od [...] września 2017 r. i służby kryzysowe nie podejmują w tym zakresie żadnych działań. Prowadzona akcja ratunkowa straży pożarnej obejmowała wyłącznie obniżenie poziomu wody, która wdzierała się do obory, w konsekwencji czego, straż nakazała udrożnienie rowu melioracyjnego. Organowi pierwszej instancji zarzucił opieszałość w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, który w sprawach niecierpiących zwłoki przeprowadza się niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten w wyjątkowych przypadkach mogą otrzymać osoby lub rodziny, których dochody przekraczają wymienione w ustawie kryteria. Organy przeprowadziły wszechstronną i kompletną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia określonych w art. 40 ust. 2 ustawy przesłanek, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby opisywana przez niego strata spowodowana była zdarzeniem losowym, jakim jest klęska żywiołowa lub ekologiczna. Zdarzeniem losowym jest zdarzenie przyszłe, niepewne, niekorzystne, niezależne od woli człowieka i godzące w jego życie lub zdrowie. Przez pojęcie klęski żywiołowej rozumie się natomiast katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Z kolei klęską ekologiczną jest zdarzenie niebędące klęską żywiołową, wywołujące znaczne zniszczenia środowiska i stwarzające powszechne niebezpieczeństwo. Z wniosku skarżącego wynika, że domagał się on przyznania świadczenia w związku z kilkukrotnymi podtopieniami należących do niego gruntów rolnych. Do podtopień miało dojść w okresie od [...] września 2017 r. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy nie potwierdzają jednak, aby we wrześniu 2017r. w gminie B. wystąpiła klęska żywiołowa czy też ekologiczna. Z pism Zespołu Zarządzania Kryzysowego w gminie B., załączonych do akt administracyjnych wynika, że zalewanie gospodarstwa skarżącego spowodowane jest niedrożnością rowu melioracyjnego. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2017 r. stwierdzono, że w obrębie budynku mieszkalnego oraz dojścia do budynku od strony drogi nie wystąpiło podtopienie. Materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdza zatem wystąpienia przesłanek z art. 40 ust. 2 ustawy tj. zdarzenia warunkującego przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w powołanym przepisie. Przedmiotowy zasiłek jest bowiem świadczeniem uzależnionym od wystąpienia wspomnianych już zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty tj. klęski żywiołowej bądź ekologicznej. Powołane przez skarżącego podtopienia takimi zdarzeniami nie były, co potwierdza materiał zgromadzony w niniejszej sprawie. Podtopienia te nie stanowiły katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, których skutki zagrażałyby życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Nie stanowiły też zdarzenia wywołującego znaczne zniszczenia w środowisku, czy stwarzającego powszechne niebezpieczeństwo. Pomoc, jakiej oczekiwał skarżący, nie stanowiła zatem celu realizowanego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskowane świadczenie nie ma charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Nie ma na celu, jak tego oczekuje skarżący, zrekompensowania powstałego w zasobach wnioskodawcy uszczerbku majątkowego w związku z zaistniałymi podtopieniami. Pomoc społeczna nie ma stanowić odszkodowania ze strony Państwa z tytułu doznanych strat, ma zaś służyć poszkodowanym w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wydane zarówno w I jak i II instancji akty zostały wyczerpująco uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. H. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący ubiegał się o zasiłek celowy w związku z klęską żywiołową lub ekologiczną, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na zakwalifikowanie zaistniałego u skarżącego zdarzenia w postaci podtopień należących doń gruntów rolnych jako zdarzenia losowego i tym samym dokonanie oceny wniosku o przyznanie pomocy finansowej jako wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku ze stratą w wyniku zdarzenia losowego, nie zaś w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, co w konsekwencji winno prowadzić do przyjęcia jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia art. 40 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, oraz bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności tego, że zaistniałe u skarżącego zdarzenie w postaci podtopień należących doń gruntów rolnych może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie losowe i tym samym wniosek o przyznanie zasiłku celowego winien zostać oceniony przez pryzmat przesłanek z art. 40 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Istota problemu prawnego, którego rozstrzygnięcia wymagały zarzuty skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy żądanie skarżącego przyznania mu zasiłku celowego zostało prawidłowo uznane za wniosek oparty na art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm. powoływanej dalej jako ustawa). Przepis ten stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Organy administracji uznały, że treść żądania skarżącego o przyznanie "pomocy klęskowej" ze względu na kilkakrotne podtapianie jego posesji odpowiada żądaniu opartemu na art. 40 ust. 2 ustawy, zaś sąd I instancji ocenę tę zaakceptował, poprzestając na stwierdzeniu, że na terenie, na którym położona jest nieruchomość skarżącego nie wystąpiła klęska żywiołowa ani ekologiczna, a zatem decyzje organów administracji są trafne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w kontekście opisu stanu faktycznego zawartego we wniosku skarżącego, rzeczą organów administracji było rozważenie, czy nie zachodzi przesłanka zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy, a mianowicie poniesienia straty w wyniku zdarzenia losowego. Skarżący nie podnosił bowiem we wniosku, by miała miejsce klęska żywiołowa, w wyniku której poniósłby stratę, natomiast wskazywał na zalanie posesji wodą wskutek nieutrzymywania urządzeń melioracyjnych w należytym stanie. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną odpowiedź na pytanie, czy istotnie opisywane przez skarżącego zdarzenia miały charakter zdarzeń losowych. Wyjaśnienie tej kwestii nastąpić powinno w toku postępowania administracyjnego. Dopiero należycie uzasadniona decyzja odnosząca się do obydwu przesłanek z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy będzie mogła podlegać merytorycznej ocenie sądowo administracyjnej. Za w pełni trafne uznać należało zatem zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 §3 k.p.a., gdyż sąd I instancji oddalił skargę pomimo tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosiło się w ogóle do przesłanki z art. 40 ust. 1 ustawy. Nie zawierało bowiem oceny, czy określone przez skarżącego okoliczności sprawy obejmowały stratę poniesioną przez skarżącego wskutek zdarzenia losowego. Sąd I instancji dostrzegając takie uchybienie powinien był zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało w tej sytuacji za przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji odniesie się do określonej w art. 40 ust. 1 ustawy przesłanki przyznania zasiłku celowego, oceniając czy stan faktyczny sprawy wyczerpuje znamiona zdarzenia losowego w rozumieniu tego przepisu, a jeśli tak, to korzystając z przysługującej mu sfery uznania administracyjnego rozważy, czy sytuacja skarżącego uzasadnia przyznane mu takiego zasiłku. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając decyzję organu odwoławczego na podstawie art.188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.